Écrit le 05/11/2024
La loi de transformation de la fonction publique de 2019 avait pour ambition de moderniser et simplifier le dialogue social, notamment en réduisant le nombre d’instances sociales. Dans son rapport, la Cour des comptes dresse un premier bilan mitigé de cette réforme : si la concertation peine à prendre de l’ampleur, la réduction du nombre des instances est également contrastée.
La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a engagé une profonde réforme du dialogue social avec pour objectif de modifier en profondeur la culture sociale au sein de la sphère publique.
Elle a ainsi réorganisé le cadre du dialogue social en fusionnant les comités techniques (CT) et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) en une instance unique. Les commissions administratives paritaires (CAP), dont le nombre a été réduit, ont vu leur rôle recentré sur les décisions disciplinaires. En contrepartie, la loi encourage la négociation collective débouchant sur des accords contractuels.
La Cour des comptes propose, dans un rapport publié le 23 octobre 2023 de dresser un premier bilan de la mise en application de la loi.
Le fonctionnement encore complexe des instances sociales
Le nombre d’instances de dialogue social est passé, pour la fonction publique de l’État, de plus de 5 000 en 2019 à environ 4 000 en 2023. La baisse la plus forte a concerné les ministères économiques et financiers, où le nombre de CAP nationales et locales est passé de 519 à 18. Pour la fonction publique territoriale, la baisse a été significative pour les grandes collectivités territoriales.
La Cour indique néanmoins que la baisse constatée reste en deçà de l’attente du législateur car la baisse du nombre de CAP a été en partie compensée par la hausse du nombre de formations spécialisées en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail. Ainsi, par exemple, au sein des ministères économiques et financiers, la mise en œuvre de la reforme a eu pour effet de remplacer 117 CHSCT par 211 formations spécialisées.
L’évaluation des économies générées par la réduction des instances n’est pas stabilisée. Au-delà de la diminution très inégale du nombre d’instances, certains employeurs publics ont maintenu le niveau antérieur des heures de représentation syndicale pour gérer la période de transition. La Cour constate cependant une baisse de la consommation des moyens syndicaux (décharges et autorisations spéciales d’absence) au sein de la fonction publique de l’État d’environ 6 %.
La difficulté de déterminer le coût du dialogue social
Les représentants syndicaux bénéficient de facilités afin de pouvoir remplir leur mandat. La Cour note que les administrations ne disposent pas de données suffisantes pour mesurer la charge budgétaire qu’elles représentent.
La Cour des comptes a donc essayé de réaliser une estimation du coût du dialogue social : selon elle, en 2022, les employeurs des trois fonctions publiques ont dépensé en faveur du dialogue social au moins 874 millions d’euros (soit un coût par agent public de 154 euros).
La Cour des comptes recommande également de mettre fin aux dispositifs accordant des droits syndicaux dérogatoires qui engendrent un surcoût évalué à 14,6 millions d'euros par la Cour.
Enfin, la Cour déplore le mauvais suivi des absences syndicales dans les trois fonctions publiques. A titre d’exemple, au ministère de l’éducation nationale, le suivi de la consommation des crédits syndicaux est effectué au niveau académique mais ces données ne sont pas consolidées aux niveaux interacadémique et national.
Les débuts de la nouvelle approche de la culture du dialogue social
La réforme du dialogue social engagée par la loi de 2019 visait à privilégier la négociation syndicale sur des aspects collectifs et stratégiques de la vie professionnelle des agents. A la fin de l’année 2022, la Cour des comptes a recensé que seuls 200 accords collectifs avaient été conclus pour les trois versants de la fonction publique et ce, alors que les deux parties trouvaient la formule intéressante.
La nécessité de modifier la gestion des ressources humaines
La réduction de la charge de travail des directions des ressources humaines, induite par l’allégement du fonctionnement des CAP, devait permettre de développer une nouvelle offre de service et de réaliser un suivi plus individualisé des agents.
Pour la réussite de cette transformation, plusieurs conditions doivent être réunies :
- fournir une réflexion sur les missions des directions et services des ressources humaines : la Cour indique notamment qu’il est essentiel pour chaque employeur d’opérer une distinction entre la gestion de proximité du dialogue social et l’approche stratégique des ressources humaines. A ce titre, la conclusion d’accords-cadres conclus au niveau supérieur et renvoyant à des accords d’application aux niveaux subordonnés doit être encouragée ;
- promouvoir davantage la médiation : la Cour estime que le champ d’application ouvert par les employeurs est souvent trop limité et que les organisations syndicales ne conseillent pas assez ce dispositif aux agents.
- valoriser l’engagement syndical dans le déroulement de carrière des agents publics ;
- réduire le nombre d’indicateurs de la Base de données sociales (BDS) : au sein de l’État : 102 indicateurs alimentent les rapports sociaux uniques locaux et directionnels, auxquels s’ajoutent 98 indicateurs pour le rapport social unique ministériel. Une diminution de leur nombre et un meilleur ciblage est nécessaire pour également alléger la charge administrative des services gestionnaires.