Lettre de la DAJ – Loi de transformation de la fonction publique : bilan d’étape de la Cour des comptes

Trois ans après la promulgation de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (LTFP), la Cour des comptes a dressé un premier bilan de la mise en œuvre de ses principales mesures (sauf celles relatives au dialogue social qui feront l’objet d’une étude à part entière).

Une mise en œuvre et un suivi jugés partiellement défaillants par la Cour des comptes

La Cour des comptes remarque au préalable que plusieurs mesures réglementaires sont toujours en attente d’adoption alors que la loi est promulguée depuis plusieurs années, parmi lesquels un décret relatif aux autorisations spéciales d’absence (ASA) pour « évènements familiaux » afin de clarifier les conditions de recours à ces autorisations.

De même, plusieurs rapports qui auraient dû être remis au Parlement, comme celui relatif aux actions entreprises pour assurer le respect de la durée légale du travail, qui aurait dû être présenté en août 2020, ne l’ont pas été.

Les employeurs publics peinent encore à recourir aux nouvelles possibilités de recruter des contractuels

La Cour constate que le nombre de candidats aux concours de la fonction publique est en baisse depuis plusieurs années. Un recours accru aux contrats devient par conséquent inéluctable.

La loi du 6 août 2019 vise à faciliter le recrutement de contractuels par divers outils : contrat à durée indéterminée en primo-recrutement, contrats pour des emplois de direction, contrat de projet… La Cour des comptes constate cependant que ces outils ont été jusqu’à présent peu mis en œuvre. A titre d’illustration, seuls 1 900 contrats de projets ont été signés dans la fonction publique de l’Etat et seuls 11 % des emplois fonctionnels sont actuellement occupés par des contractuels dans la fonction publique territoriale.

La Cour des comptes estime que la gestion des agents contractuels dans la fonction publique doit être améliorée et qu’un pilotage dans le recrutement de ceux-ci est nécessaire : elle suggère la mise en place de cadres de gestion pour le parcours professionnel et la rémunération des agents contractuels.

Une fluidité des parcours professionnels qui doit encore être améliorée

Les concours peuvent être organisés au niveau national ou déconcentré, ce qui permet dans ce cas d’offrir aux candidats des postes localisés dans leur bassin de vie. Selon la Cour des comptes, cette modalité présente l’avantage de participer à la lutte contre le déficit d’attractivité de certains territoires et d’apporter une réponse à des métiers en tension.

La Cour constate également que le recrutement sur titres (permettent d’attester des capacités des candidats sur présentation d’un diplôme ou d’une qualification professionnelle), largement déployé dans la fonction publique hospitalière, demeure rare dans la fonction publique de l’État.

La loi du 6 août 2019 comportait d’autres dispositifs visant à favoriser la mobilité des agents publics entre les trois versants de la fonction publique, ou même à encourager la mobilité vers le secteur privé. Pour cela, chaque administration a dû définir des lignes directrices de gestion qui ont vocation à définir la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines, les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours professionnels et, pour la fonction publique de l’État, les orientations générales en matière de mobilité. Ces lignes directrices de gestion visent à informer les agents des orientations et des priorités de leur employeur et à guider les autorités compétentes dans leurs prises de décision dans ces matières, sans cependant qu'elles renoncent à leur pouvoir d'appréciation au cas par cas.

Or, la Cour des comptes constate que ce qui devait être un vecteur de transformation de la gestion des ressources humaines est encore peu opérant dans la mesure où ces documents procèdent davantage à des rappels statutaires qu’à la définition d’une stratégie spécifique.

La Cour constate enfin que la mobilité entre les trois versants de la fonction publique, pourtant encouragée par la loi du 6 août 2019, se heurte à des obstacles récurrents tenant notamment à des écarts des régimes indemnitaires à fonctions comparables et à un défaut de connaissance des perspectives d’évolution de carrière. En effet, seuls 24 100 agents ont changé de versant de fonction publique entre fin 2019 et fin 2020.

La Cour des comptes recommande d’instaurer une interface entre la bourse à l’emploi de la Fédération hospitalière de France et le site « Choisir le service public » commun aux trois versants de la fonction publique pour compléter l’espace numérique de publication des offres d’emplois publics.

Une remise en ordre inachevée du respect de la durée annuelle du temps de travail

Alors que la loi prévoyait que les dispositions relatives à la durée légale du travail et aux autorisations spéciales d’absence étaient prioritaires, la Cour estime qu’elles ont été mises de côté depuis 2019.

Certains employeurs publics locaux avaient notamment mis en place des régimes de travail plus favorables aux agents. La loi du 6 août 2019 a abrogé ces régimes dérogatoires et a imposé de redéfinir de nouveaux cycles de travail tout en maintenant le droit pour les agents faisant l’objet de sujétions particulières de continuer à bénéficier légalement de cycles de travail inférieurs. Or, selon la Cour des comptes, les régimes dérogatoires existant au sein de la fonction publique d’Etat n’ont pas été revus, ce qui conduit actuellement à ce que la proportion d’agents de l’État travaillant moins de 1 607 heures demeure identique voire augmente pour tenir compte de nouvelles situations (exemple des agents des Douanes dans le cadre du Brexit).

Partant, les collectivités locales justifient le maintien de leur propre régime au regard du principe de parité. Les préfets ont certes reçu des instructions pour exercer leur contrôle de légalité sur les délibérations des collectivités territoriales sur ce point. Mais plusieurs d’entre elles ont, par exemple, maintenu un nombre élevé de régimes dérogatoires. Or, la Cour des comptes constate que les services préfectoraux ne disposent pas, à la différence des chambres régionales et territoriales des comptes, de moyens d’investigation leur permettant d’apprécier la réalité pratique des règles établies localement.

La Cour formule deux recommandations sur ce point :

• d’une part, dresser et publier un bilan de l’harmonisation du temps de travail dans la fonction publique territoriale ;
• d’autre part, publier un état des lieux des régimes dérogatoires à la durée annuelle du travail de 1 607 heures dans la fonction publique de l’État et mettre fin aux situations non prévues par les textes.