Écrit le 26/10/2023
Les règles budgétaires européennes ont été conçues afin de garantir une unité et une viabilité des économies européennes. Depuis la crise sanitaire, elles ont été suspendues et vont être prochainement réformées afin de prendre en compte les évolutions macro-économiques des Etats membres.
Les règles budgétaires européennes (ou critères de Maastricht) sont fondées sur des indicateurs économiques que chaque Etat membre doit respecter et qui ont toujours été critiquées. La Commission européenne a donc présenté le 26 avril 2023 un paquet de propositions législatives (deux règlements et une directive) visant à réformer ces règles budgétaires qui sont suspendues depuis la crise sanitaire de 2020.
Dans un rapport d’information du 11 octobre 2023 sur la révision de ces règles budgétaires, les députés Alexandre Holroyd et Marietta Karamanli considèrent que la proposition de réforme de la Commission est pertinente, tout en émettant des doutes sur la capacité des nouvelles règles à atteindre les objectifs fixés.
La nécessité d’établir des règles budgétaires communes pour la zone euro
Les seuils de 3 % de déficit public et de 60 % de dette publique font l’objet de critiques en raison d’une absence supposée de justification économique. En réalité, l’adoption de ces seuils procède d’un calcul qui prévoit que si le montant de la dette d’un pays représente 60 % de son PIB, avec une croissance nominale du PIB de 5 %, un déficit public de 3 % conduira la dette à rester stable. Cependant, lorsque ces calculs ont été réalisés, la situation économique des Etats membres étaient très différente ; ainsi, la dette française était égale à 36,1 % du PIB en 1991.
Pour autant, ces règles budgétaires, souvent décriées, ont permis d’améliorer les finances publiques européennes. En effet, avant la crise sanitaire de 2020, le déficit public moyen des Etats membres de la zone euro était sous la barre des 3 %. Le ratio de 60 % de dette n’était pas respecté par tous les Etats membres mais la tendance était à la baisse. En 2019, plus de la moitié des États membres affichait une dette inférieure à 60 % du PIB.
Lors des chocs économiques, les règles budgétaires ont été réformées sans modifier les traités afin d’étendre les marges de manœuvre des Etats membres, leur permettant ainsi d’être exemptés des critères de convergence dans certaines conditions.
Les règles budgétaires pensées à l’origine pour préserver les avantages de la monnaie unique présentent le gros défaut d’être très complexes. De plus, une hausse trop importante de l’endettement de la zone euro conduirait à une dépréciation de la monnaie et une hausse du coût de l’emprunt pour les Etats membres. Enfin, les rapporteurs notent surtout que les règles budgétaires, malgré leurs évolutions, n’ont pas permis de réaliser la convergence des économies européennes.
Les carences mises en lumière par l’épidémie de Covid-19
La clause dérogatoire générale permet la suspension temporaire des obligations prévues par le Pacte de stabilité et de croissance en cas de crise généralisée affectant les finances publiques de plusieurs Etats membres. Le Conseil de l’Union européenne a activé pour la première fois cette clause le 23 mars 2020 dans le but de prévenir une austérité qui aurait empêché les Etats membres d’adopter les mesures nécessaires pour soutenir les économies nationales. La clause devait prendre fin en 2022 mais a été prolongée eu égard aux conséquences économiques liées à la crise ukrainienne, pour ne prendre fin qu’au 31 décembre 2023.
Depuis l’activation de la clause, l’endettement public a très fortement augmenté. S’il est redescendu entre 2020 et 2022, il demeure néanmoins supérieur au niveau de 2019. La Commission européenne relève en effet que les niveaux de dette observés en 2024 devraient rester supérieurs aux taux d’endettement d’avant-crise dans la moitié des États membres.
Les rapporteurs notent donc que le retour à l’application des règles de convergence actuelles contraindrait beaucoup trop les marges de manœuvre des Etats membres. Pour l’économiste François Langot, auditionné dans le cadre de la rédaction de ce rapport, les seuils de référence deviennent ainsi « peu réalistes, au moins pendant dix ans ». Les rapporteurs notent par ailleurs que l’Union européenne, en se fixant des objectifs ambitieux en matière de transition écologique, considère que des investissements massifs doivent être engagés par les Etats membres.
La proposition de la Commission européenne pour réformer les règles de convergence
Dans sa proposition de réforme des règles budgétaires, la Commission européenne a à nouveau choisi de ne pas recourir à une révision des traités en raison de la lourdeur de cette procédure. Aussi, les seuils ne seront pas remis en cause par la réforme, ce que les rapporteurs regrettent fortement tant ceux-ci leur paraissent issus d’un cycle macro-économique révolu.
La réforme présentée par la Commission prévoit des plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme. Ils seraient élaborés par les États qui y définiraient leurs objectifs budgétaires, les mesures destinées à remédier aux déséquilibres macroéconomiques auxquels ils sont confrontés ainsi que les réformes et investissements prioritaires sur une période de quatre ans au moins afin de respecter les critères de convergence. Ces plans seront évalués par la Commission et approuvés par le Conseil sur la base de critères communs de l'Union.
Le nouveau cadre doit également permettre à chaque État de définir une trajectoire qui correspond à sa situation nationale et à ses choix de politique publique, tant que la dette à long terme décroît.
La réforme prévoit de plus de rénover le système de sanctions afin de les rendre plus efficaces. En effet, actuellement, lorsqu’un Etat membre ne respecte pas le seuil des 3 %, il s’expose à une amende, ce qui conduit à aggraver la situation de l’Etat.
Alors que les orientations présentées initialement par la Commission ne comportaient aucun critère chiffré commun, les propositions législatives formulées en avril 2023 ont réintroduit des critères d’ajustement identiques pour tous ; la Commission suggère ainsi que les États dont le déficit public dépasse le seuil de 3 % du PIB procèdent à une réduction annuelle du déficit de 0,5 % de leur PIB tant que leur déficit n’est pas à nouveau repassé sous le seuil de référence de 3 %. Les rapporteurs estiment que cet ajout va à l’encontre de l’esprit de la réforme, qui vise précisément à prendre en compte les particularités propres à chaque pays.
Les rapporteurs notent par ailleurs que les plans structurels et budgétaires de moyen terme pourraient être étendus sur une durée allant jusqu’à dix-sept ans, avec une période d’ajustement comprise entre quatre et sept ans. Or, de telles durées sont difficilement conciliables avec la fréquence à laquelle ont lieu les élections parlementaires dans les pays de l’Union européenne, générant ainsi une absence de marge de manœuvre pour un nouveau gouvernement.