Écrit le 09/03/2023
Le dispositif français de lutte contre le blanchiment de capitaux associe de nombreux acteurs publics et privés. Si la France a su renforcer son cadre législatif pour permettre une meilleure lutte contre le blanchiment, le pilotage de cette politique publique reste encore à parfaire.
Le blanchiment de capitaux consiste à dissimuler l’origine de fonds obtenus de manière illicite et à les introduire dans l’économie légale afin que les détenteurs puissent en jouir. Le blanchiment de capitaux suppose donc la commission préalable d’une infraction dite « sous-jacente » ou « principale ».
Bien que les chiffres soient difficiles à établir, le blanchiment représenterait 3 % du produit intérieur brut (PIB) mondial et 1,3 % du PIB à l’échelle européenne (soit plusieurs centaines de milliards d’euros).
La Cour des comptes s’était intéressée, au travers de son rapport public annuel de 2012, à cette thématique. La matière ayant depuis beaucoup évolué, la Cour a rendu public le 23 février 2022 un rapport qui se consacre au blanchiment de capitaux.
- Un cadre juridique renforcé mais encore perfectible
En 1989, les pays du G7 ont acté la création du Groupe d’action financière (GAFI), organisme intergouvernemental chargé de la lutte contre le blanchiment lié au trafic de stupéfiants, d’êtres humains, de financement du terrorisme et de prolifération des armes de destruction massive. Il réunit actuellement 39 membres et rend compte au G20. La France, membre fondateur du GAFI, y est représentée par la Direction générale du Trésor.
Le GAFI établit des recommandations qui permettent d’offrir à chaque Etat un standard qu’il peut renforcer par sa législation nationale. Les membres du GAFI sont évalués pour s’assurer de la mise en œuvre effective des recommandations formulées. La France a été évaluée pour la dernière fois entre 2020 et 2022. Ses résultats se sont avérés plus positifs que lors de la précédente évaluation en 2011.
Néanmoins, la Cour des comptes note que l’efficacité des dispositifs de lutte contre le blanchiment est amoindrie par la défaillance de certains Etats n’appliquant pas les recommandations du GAFI. Or, dans une économie mondiale marquée par la circulation des flux, la faiblesse de certains Etats nuit à la lutte globale contre le blanchiment de capitaux. Le GAFI détient une liste de pays placés « sous surveillance renforcée » en raison de leurs insuffisances (23 Etats au total dont l’Albanie et Gibraltar en Europe) et une autre liste d’Etats présentant de « hauts risques » dont les membres doivent se prémunir (Corée du Nord, Iran…).
A l’échelle de l’Union européenne, la Commission européenne dresse le constat d’une insuffisante harmonisation des législations nationales. Pour remédier à cette situation, elle a présenté en 2021 un nouveau paquet législatif qui doit compléter les cinq directives anti-blanchiment existant depuis 1991. Le paquet est composé de règlements européens qui vise notamment la création d’une autorité européenne dédiée à la lutte contre le blanchiment de capitaux dotée de pouvoirs de supervision.
Le droit français comporte plusieurs infractions de blanchiment : en plus du délit de blanchiment de « droit commun » prévu à l’article 324-1 du code pénal, il existe également le blanchiment douanier, le blanchiment lié au trafic de stupéfiants et celui lié au proxénétisme.
Le dispositif français est articulé autour de trois volets :
- Un volet préventif qui repose sur des obligations de vigilance, de déclaration et d’information ciblant des professions relevant des secteurs financier (banques, assurances, mutuelles) et non financier (professions du chiffre et du droit, du jeu, négociants de valeur, agents sportifs, marchands d’art…). Plusieurs autorités, telles que l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et l’Autorité des marchés financiers (AMF) contrôlent le respect de ces obligations.
La Cour des comptes relève que si la France a choisi d’élargir progressivement le périmètre des professions assujetties, toutes les professions n’ont pas encore réussi à s’approprier leurs obligations (notamment les professions non financières qui ne disposent pas d’une autorité de supervision diffusant une culture de lutte contre le blanchiment). La Cour des comptes recommande donc de réaliser un effort en termes de formation afin que l’ensemble des professions assujetties participent à la lutte contre le blanchiment.
- Une cellule de renseignement, Tracfin, chargé de collecter et d’analyser les renseignements transmis par les professionnels assujettis aux obligations d’information. Tracfin concourt avec les forces de police et de gendarmerie à la détection des suspicions de blanchiment.
- Un volet répressif associant des services de police judiciaire, de lutte contre la fraude et des juridictions à compétence générale ou spécialisée. La répression du délit de blanchiment a vu son champ s’étendre, notamment sous l’impulsion de la Cour de cassation. En effet, la Cour a consacré la notion d’auto-blanchiment (qui rend possible la poursuite de l’auteur d’une infraction pour celle-ci et pour celle du blanchiment) et l’autonomisation du délit de blanchiment (le délit de blanchiment constitue un délit distinct de l’infraction sous-jacente pouvant ainsi être poursuivi bien que l’infraction principale soit prescrite par exemple). De plus, en 2013, la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 a instauré une présomption de blanchiment facilitant ainsi les poursuites et dispensant dans certaines conditions les autorités judiciaires d’établir la preuve de l’infraction dont il résulte. Grâce à la loi n° 2017-242 du 27 février 2017, les délais de prescription ont été portés de trois à six ans et leur point de départ a été fixé à la découverte des infractions occultes ou dissimulées.
La Cour des comptes note qu’en dépit de ce contexte juridique plutôt favorable, les résultats demeurent limités. Le nombre de condamnations pour blanchiment a bien augmenté ces dernières années (passant de 1 030 personnes condamnées à 2016 à 1 227 en 2020) mais reste faible au regard du nombre de condamnations pour les infractions principales qui constituent les principales menaces de blanchiment de capitaux (105 099 condamnations en 2020 pour l’ensemble des délits visés par l’analyse des risques type fraude fiscale, sociale et douanière, trafic de stupéfiants, vol et escroquerie…).
Pour s’assurer de l’efficacité du dispositif mis en place, le Conseil d’orientation de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (COLB) a été créé en 2010. Instance interministérielle, le COLB associe l’ensemble des administrations et autorités concernées à ses travaux.
La lutte contre le blanchiment est facilitée en France par la transparence des flux financiers et de leurs bénéficiaires au travers d’un fichier national qui compile l’ensemble des comptes bancaires et coffres forts ouverts en France. Des règles particulières sont appliquées aux « personnes politiquement exposées » (PPE) ; il s’agit de personnes chargées ou ayant été chargées d’une fonction publique éminente et qui de fait, présentent des risques accrus de corruption et de blanchiment. La liste de ces PPE est prévue à l’article R. 561-18 du code monétaire et financier. Elle découle d’une directive européenne que la France a choisi de transposer in extenso.
La Cour des comptes estime, à l’instar du GAFI dans sa dernière évaluation, que la liste prévue dans le code monétaire et financier n’est pas nécessairement opportune et qu’un arrêté pris par le ministre chargé de l’économie permettrait de mieux cibler les PPE.
- Un pilotage du dispositif de lutte contre le blanchiment à renforcer encore davantage
Le COLB, chargé de piloter le dispositif français de lutte contre le blanchiment a vu ses missions s’élargir entre 2018 et 2021 ; il est désormais chargé de renforcer les échanges d’informations entre les acteurs des volets préventif et répressif et doit proposer des améliorations devant alimenter un plan d’action interministériel. Le COLB est également chargé de réaliser une évaluation des risques auxquels sont confrontés différents secteurs afin d’adapter les mesures de vigilance à mettre en œuvre.
La Cour des comptes note par ailleurs que le dispositif de lutte contre le blanchiment souffre d’une insuffisante circulation de l’information. En effet, cette politique publique implique un portage interministériel et la mobilisation de nombreux acteurs.
Or, la Cour a constaté que les professionnels assujettis échangeaient trop peu d’informations, ou alors uniquement entre catégories. Face à ce constat, l’ACPR a proposé aux professionnels du secteur financier, sous le contrôle de la CNIL, de réaliser une expérimentation pour mieux mutualiser les données collectées dans le cadre de la détection des transactions suspectes. De la même manière, la Cour estime nécessaire un meilleur partage d’informations entre Tracfin et les autorités de contrôle. En effet, si Tracfin a mis en place un processus d’échange fourni d’informations en continu avec l’ACPR et l’autorité des marchés financiers, il n’en va pas de même pour les professions assujetties.
- Le dispositif de lutte contre le blanchiment encore difficile à évaluer
La Cour des comptes note que l’efficacité du dispositif de lutte contre le blanchiment est difficile à mesurer. En effet, si le nombre de déclarations de soupçon (DS) transmises par les professions assujetties à Tracfin a nettement augmenté entre 2012 et 2021 (passant de 26 000 à 160 000), elles ne génèrent pas pour autant une meilleure efficacité dans la lutte contre le blanchiment dans la mesure où ces informations recueillies ne sont pas nécessairement utiles à Tracfin. En effet, la qualité des DS est très inégale et leur grand nombre rend leur traitement complexe.
En outre, le GAFI, lors de sa précédente évaluation en 2011, relevait que la France manquait de statistiques et de données chiffrées disponibles pour mesurer l’efficacité de la lutte contre le blanchiment de capitaux. Alors même que les décrets n° 2020-119 du 12 février 2020 et n° 2021-1113 du 23 août 2021 ont prévu une consolidation de statistiques par le COLB, le GAFI, lors de son évaluation en 2021 a réitéré ses remarques en matière d’insuffisance de données exploitables. La Cour des comptes estime qu’il serait pertinent de doter le COLB d’un comité statistique qui permettrait de poursuivre le travail amorcé.
Enfin, la Cour des comptes relève que les mesures mises en œuvre pour la lutte contre le blanchiment ne font pas l’objet en France d’évaluations des coûts et bénéfices. En effet, les professions assujetties n’ont pas pu donner à la Cour un chiffrage du coût supporté même si l’ACPR a engagé en 2022 des discussions avec les professionnels du secteur financier pour estimer le coût consacré à la lutte contre le blanchiment de capitaux.
Pourtant, les acteurs rencontrés par la Cour des comptes se disent intéressés par cette démarche notamment certaines professions assujetties remplissant cette mission sans contrepartie de la part de l’Etat. Il serait ainsi intéressant que le COLB propose une méthodologie commune afin d’estimer les coûts de cette politique publique et ses bénéfices (montant des peines infligées, montants recouvrés, estimation des effets de la dissuasion plus difficile à réaliser).