Écrit le 09/02/2023
La Cour des comptes a rédigé un rapport relatif au soutien aux exportations de matériel militaire. La France fait partie des Etats qui dominent ce marché grâce au soutien très fort des acteurs publics et aux mécanismes qu’ils ont mis en place. Cette politique nécessite néanmoins un contrôle important en raison des aléas et des contraintes internationales auxquels elle est soumise.
La Cour des comptes a rendu public le 27 janvier 2023 un rapport s’intéressant au soutien aux exportations de matériel militaire. La France mène depuis plusieurs années une politique ambitieuse d’exportation de matériel militaire. Ce marché est dominé au niveau mondial par cinq Etats (Etats-Unis, Russie, France, Allemagne et Chine) qui ont réalisé, entre 2017 et 2021, 78,5 % du volume des échanges militaires internationaux. La France s’est hissée de la cinquième à la troisième place au niveau mondial en faisant plus que doubler sa part de marché. L’année 2022 devrait confirmer cette tendance, son niveau de commande avoisinant a priori les 20 milliards d’euros.
La France exprime régulièrement son souhait d’indépendance stratégique en matière de politique d’armement afin de favoriser l’équilibre des forces, de renforcer les alliances et d’assurer son autonomie stratégique. Pour y parvenir, la France a choisi de mettre en place un système de soutien aux exportations de matériel militaire (Soutex) que la Cour des comptes se propose d’analyser dans ce rapport.
Un soutien nécessaire des exportations de matériel militaire et un contrôle renforcé de cette politique d’exportation
Près de 900 agents de l’Etat travaillent à développer les exportations de matériel militaire au sein de plusieurs structures : si la direction générale de l’armement (DGA) au sein du ministère des armées joue un rôle central, des agents des ministères de l’économie et des affaires étrangères sont également impliqués dans cette politique. La Cour des comptes estime que les effectifs concourant au Soutex pourraient être renforcés, notamment au sein de la DGA et de la Direction générale du Trésor (bureau des affaires aéronautiques, militaires et navales).
La commercialisation des armes nécessite un suivi précis de la part des ministères concernés dans la mesure où il s’agit d’une activité réglementée et éminemment politique. Ainsi, des contrôles rigoureux, encadrés par des règles européennes et internationales, sont nécessaires pour délivrer et vérifier les licences d’exportation. En effet, des conventions internationales soit interdisent totalement l’exportation de certains armements (Convention d’Ottawa de 1997 sur les mines antipersonnel) soit la soumettent à des contrôles. Le système de contrôle français a été profondément réformé en 2014 : les matériels sont classés selon plusieurs catégories et des autorisations doivent être délivrées tant pour leur fabrication, commerce et intermédiation (AFCI) que pour leur transit, transfert ou exportation.
Le système de contrôle de la commercialisation des armes est mis en œuvre sous l’autorité du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Trois commissions interministérielles contrôlent l’exportation de matériels de guerre et assimilés, des biens à double usage ainsi que des armes civiles et des explosifs. La Cour des comptes estime que de manière globale le système de contrôle français est robuste et fait preuve d’efficacité.
La politique d’exportation de matériel militaire soumise à de forts aléas et à des exigences accrues
La commercialisation de matériel militaire est grandement influencée par les contextes politiques qui peuvent conduire au retard de la signature de contrats ou même à leur dénonciation. Pour créer un cadre plus favorable (qui n’empêche pas cependant des revirements politiques), la France, sur le modèle américain (« foreign military sales »), a tenté de développer un outil global pour structurer ses ventes d’armes au niveau international dans le temps. La France a par exemple conclu un partenariat stratégique avec l’Inde en 1998 qui a permis à la France de réaliser plusieurs opérations commerciales au début des années 2000 et jusqu’à récemment (en 2016, Dassault Aviation avait conclu un contrat portant sur trente-six avions Rafale).
Les pays acquéreurs d’armement demandent de plus en plus de compensations industrielles (ou « offsets ») : ainsi, ces Etats demandent à ce que la production d’armement soit localisée, créant ainsi un risque à terme pour le pays exportateur contraint de transférer sa technologie et de développer des industries locales. Les grands maîtres d’œuvre sont ainsi amenés à demander à leurs sous-traitants d’investir dans les pays importateurs avec des règles de droit parfois instables.
Des études du département du commerce américain ont ainsi démontré que la pratique des « offsets » permettait certes aux grandes entreprises de remporter des contrats mais était dommageable pour le tissu industriel des petites entreprises au niveau national.
La Cour des comptes recommande par conséquence à la DGA et à la DG Trésor d’assurer une veille attentive sur cette pratique et propose un système de déclaration obligatoire donnant lieu à un rapport annuel au Parlement.
La commercialisation de matériel militaire est également largement influencée par la montée en puissance des considérations éthiques. Un Comité d’éthique de la défense, créé en 2020 et composé de dix-huit personnalités qualifiées, formule des propositions et des recommandations en matière d’éthique sur divers sujets tels que l’évolution du métier des armes ou l’émergence de nouvelles technologies dans le domaine de la défense ; il s’est par exemple déjà prononcé sur les enjeux éthiques liés au « soldat augmenté » (combattant dont les capacités physiques ou cognitives ont été augmentées par les technologies).
Le besoin de soutiens financiers pour développer la politique d’exportation de matériel militaire
Le ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (MEFSIN) se révèle être un acteur essentiel de la politique d’exportation de matériel militaire dans la mesure où il développe des procédures de soutien aux entreprises.
Notamment, avec les garanties de préfinancements - très utilisées par les entreprises - une entreprise exportatrice dispose de la trésorerie nécessaire à la fabrication des biens commandés. Entre 2015 et 2021, une entreprise sur six du secteur a bénéficié chaque année de cette garantie. De même, les garanties des contrats en cours d’exécution sont très employées, avec un encours de plus de 17 milliards d’euros (soit 29 % du portefeuille de l’assurance-crédit géré par Bpifrance assurance exportation pour le compte de l’Etat). La Cour des comptes note tout de même que le portefeuille d’assurance-crédit est fortement concentré géographiquement puisque dix pays représentent 92 % de la totalité de l’encours militaire.
La Cour des comptes considère que le financement des exportations de matériel militaire pourrait être amené à se complexifier en raison de l’exclusion de ce secteur de la taxonomie verte européenne. En effet, ces normes pourraient conduire à évincer des financements verts, les entreprises spécialisées dans l’armement et à restreindre ainsi leur capacité de développement. La Cour des comptes préconise donc de bien anticiper ces tendances.
Enfin, la Cour des comptes, consciente de l’effort réalisé par les pouvoirs publics pour soutenir les grandes entreprises du secteur de l’armement, estimerait pertinent de poursuivre et de renforcer le développement des petites et moyennes entreprises du secteur qui sont essentielles pour garantir l’indépendance nationale.