Écrit le 08/12/2022
La Cour des comptes a publié le 21 novembre 2022 un rapport sur le contrôle de légalité et le contrôle des actes budgétaires des collectivités territoriales en préfecture(1). Ce rapport fait suite aux recommandations formulées par la Cour dans son précédent rapport sur le sujet en 2016.
Télécharger l'article en pdf ( 118,3 Ko)
Le contrôle de légalité et le contrôle des actes budgétaires des collectivités territoriales relèvent de la compétence des préfets en vertu de l’article 72 de la Constitution. Ainsi, chaque collectivité territoriale doit transmettre au préfet une partie des actes qu’elle a adoptés afin de les rendre exécutoires. Les services de l’Etat disposent d’un délai de deux mois pour contrôler les actes dans le cadre du contrôle de légalité et jusqu’à un mois pour le contrôle budgétaire. En cas d’irrégularité, un recours gracieux du préfet peut être formé auprès de la collectivité territoriale. Une saisine du tribunal administratif (déféré préfectoral) ou de la chambre régionale des comptes (CRC) est également possible.
En 2021, 6,12 millions d’actes réglementaires ont été transmis en préfecture soit une hausse de 22 % sur six ans. Environ 20 % de ces actes ont été contrôlés par les services chargés du contrôle de légalité. En 2021, 288 552 actes budgétaires ont été reçus par les services du contrôle des actes budgétaires. 57 % de ceux-ci ont été contrôlés par les services de l’Etat.
Afin de prioriser les contrôles à effectuer, trois thématiques ont été identifiées : les actes relevant de la commande publique, ceux relevant de la fonction publique territoriale et ceux relevant du droit de l’urbanisme. Les interventions économiques font également l’objet d’une attention particulière depuis 2015 et la loi NOTRe(2).
Si le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire sont souvent utilisés par les gouvernements pour s’assurer de la mise en œuvre effective des lois sur le territoire, ceux-ci se relèvent néanmoins de plus en plus atrophiés selon la Cour des comptes, alors même que le « plan préfecture nouvelle génération » (PPNG) entendait renforcer ces contrôles.
Les activités de contrôle des actes pris par les collectivités territoriales sont perçues comme étant utiles pour la plupart des collectivités territoriales et notamment pour les communes rurales auxquelles les préfectures apportent de véritables conseils et une expertise appréciée. En effet, les contrôles de légalité et budgétaire permettent aux collectivités de vérifier en amont la légalité de leurs actes. Ainsi, entre 2015 et 2019, 59 % des recours gracieux au titre du contrôle de légalité ont donné lieu à une modification ou à un retrait de l’acte. 80 % des interventions des services préfectoraux en matière de contrôle budgétaire ont également donné lieu à une modification du budget.
Les contrôles de légalité et budgétaire permettent également, selon la Cour des comptes, de préserver l’intérêt général, en permettant notamment un contrôle rapide d’un acte dès sa mise à exécution. En outre, la Cour des comptes relève que le déféré préfectoral permet à certains actes d’être examinés par le juge alors même que le champ de l’intérêt à agir dans certains domaines peut être réduit (urbanisme ou régime indemnitaire de la fonction publique territoriale par exemple).
La Cour des comptes estime que les moyens humains mobilisés pour ces deux missions sont assez faibles et ce, d’autant plus que le nombre d’actes reçus chaque année augmente. Elle indique que le contrôle administratif représente en moyenne 4 % des effectifs d’une préfecture en France métropolitaine pour un coût total de 65 millions d’euros (hors compte d’affectation spéciale pour les pensions).
Selon la Cour des comptes, la qualité du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire est trop hétérogène et insuffisant notamment en raison de la tendance des ministères associés à ces contrôles à reporter leur charge sur les services territoriaux du ministère de l’intérieur. Or, ces services doivent désormais expertiser des actes relevant de matières variées telles que la protection de l’environnement ou l’intervention économique des collectivités territoriales.
La Cour des comptes pointe également le manque d’animation du réseau des services chargés des contrôles administratifs. En effet, le pilotage de la masse salariale du réseau déconcentré est géré par les préfets de région ; de même, le ministère chargé de la Transition écologique et la DGFiP n’ont pas de visibilité sur la participation de leurs réseaux à ces missions de contrôles des actes.
La Cour des comptes achève son rapport en formulant trois propositions pour conforter le contrôle de légalité et des actes budgétaires. La Cour insiste tout d’abord sur la nécessaire professionnalisation des services de l’Etat qui doit passer par une augmentation des effectifs (190 postes) et une meilleure formation. La Cour estime également qu’il serait nécessaire d’offrir un plus grand soutien au réseau déconcentré, notamment en expérimentant la création de plateformes régionales d’appui et un élargissement du rôle du pôle interrégional d’appui au contrôle de légalité (PIACL).
Enfin, la Cour des comptes rappelle la dimension interministérielle des contrôles administratifs et estime que certains contrôles de légalité devraient être réalisés par les directions départementales des territoires (DDT) et par les directions départementales des finances publiques (DDFiP) pour le compte du préfet.