Rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques locales en 2022 (fascicule 2)

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Après avoir examiné la situation financière des collectivités territoriales au 31 décembre 2021 dans le premier fascicule de son rapport, la Cour des comptes a publié, le 26 octobre 2022, le second fascicule de celui-ci.

Ce second fascicule est consacré à la situation et aux perspectives des finances publiques locales en 2022 (1). Le rapport présente également une analyse sur l’intercommunalité, thème de gestion retenu par la Cour pour ce rapport (2).

1. Les perspectives d’évolution des finances publiques locales en 2022

La Cour des comptes note que les budgets des collectivités territoriales sont impactés par la hausse, d’une part, de leurs dépenses énergétiques et, d’autre part et surtout, de la masse salariale (mesures catégorielles, rehaussement du point d’indice). Ces dernières mesures pourraient avoir un impact plus important que la hausse des achats énergétiques en raison du poids relatif de ces dépenses dans les budgets des collectivités territoriales. En effet, si les fournitures non stockables (eau, énergie, chauffage urbain) représentent 4 % des dépenses de fonctionnement des communes en 2021, les dépenses de personnel représentent quant à elles 53,8 % de ces dépenses.

Malgré le contexte international, les produits de fonctionnement des collectivités territoriales devraient rester dynamiques en 2022 grâce à la stabilisation des concours de l’Etat, à la hausse des produits de la fiscalité locale et à la probable augmentation des recettes, notamment en raison de la revalorisation des valeurs locatives cadastrales basées depuis la loi de finances pour 2018 sur l’indice des prix à la consommation.

Depuis la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et la réforme des impôts de production, les régions, les départements et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) reçoivent des compensations sous forme de fractions de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Depuis 2022, les produits de ces fractions évoluent selon la dynamique des produits de cette taxe.

L’évolution des produits de TVA en 2022 devrait être en cohérence avec l’évolution de l’activité économique en valeur et connaître ainsi une nette augmentation par rapport aux prévisions. En se basant sur les dernières estimations de l’INSEE, la Cour des comptes prévoit ainsi une augmentation des produits de la TVA à hauteur de 1,2 milliards d’euros pour les départements et régions, de 595 millions pour les EPCI et de 54 millions pour les communes.

2) L’intercommunalité

L’intercommunalité s’est développée à la fin du XIXème siècle sous un statut syndical. Par la suite, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à  fiscalité propre ont été créés.

Actuellement, les 1 254 EPCI à fiscalité propre couvrent l’ensemble du territoire. Après avoir structuré et rationnalisé le régime juridique de l’intercommunalité, l’Etat a récemment permis quelques assouplissements (voir en ce sens la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique ¹ et la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale dite loi 3DS² ).

Les EPCI ont désormais un rôle prépondérant dans le développement des territoires, notamment au travers de schémas leur permettant de définir des orientations qui concernent la vie quotidienne des administrés (urbanisme, transports, environnement). Pour autant, la Cour des comptes estime qu’il est difficile de mesurer la plus-value qualitative et financière des services rendus aux habitants par les EPCI en raison notamment d’absence de définitions d’objectifs assignés aux transferts de compétences décidés au sein du bloc communal.

La Cour des comptes note également que la gouvernance des EPCI est parfois complexe, notamment depuis l’élargissement des périmètres communautaires augmentant ainsi le nombre d’élus dans les instances communautaires. En outre, les EPCI souffrent parfois d’une insuffisante compensation financière lorsqu’ils prennent en charge des compétences précédemment attribuées aux communes.

La Cour des comptes estime que l’intercommunalité se trouve « au milieu du gué, faute d’un choix clair quant au fonctionnement du bloc communal ». Après le développement à marche forcée de l’intercommunalité, il apparaît que les demandes des communes quant à l’affirmation d’un droit à la différenciation soient de nouveau entendues.Face à ce constat, la Cour des comptes propose de renforcer l’intégration intercommunale à périmètre constitutionnel constant afin notamment d’améliorer l’information des citoyens sur les actions menées par les EPCI. Selon elle, il conviendrait de formuler plus nettement un projet de territoire pour chaque EPCI en se basant sur des compétences clairement identifiées. Un meilleur partage des ressources et des dépenses devrait également être opéré.

La Cour estime également qu’il serait souhaitable d’inciter de nouveau à la création de communes nouvelles et notamment de créer les premières « communes communautés » instaurées en 2019 mais non encore développées à ce jour. Cette formule permet de rassembler l’ensemble des communes composant un EPCI et de regrouper l’ensemble des compétences de la commune et de la communauté tout en maintenant le mode d’élection communal.