Écrit le 25/09/2024
Lorsque les conditions d’octroi de la protection fonctionnelle sont réunies, notamment si aucune faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions n’a été commise, il devra désormais être fait droit à la demande de protection fonctionnelle d’un agent public pénalement mis en cause à raison de ses fonctions en cas d’audition libre, comme cela est déjà le cas pour les auditions en qualité de témoin assisté, les gardes à vue et les compositions pénales.
Conseil constitutionnel, décision n° 2024-1098 QPC du 4 juillet 2024
La protection fonctionnelle, dont bénéficie tout agent public, constitue une garantie fondamentale dont le champ d’application a été progressivement étendu par la jurisprudence et le législateur. Cet élargissement vient de connaitre une nouvelle étape, avec la décision n° 2024-1098 QPC en date du 4 juillet 2024 rendue par le Conseil constitutionnel en matière d’audition libre.
Le Conseil constitutionnel déclare inconstitutionnel l’article L. 134-4 du code général de la fonction publique
Les conditions d’octroi de la protection fonctionnelle sont fixées par le code général de la fonction publique, issu de l’ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021, qui a repris les dispositions de l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
L’article L. 134-4 du code général de la fonction publique prévoit que la collectivité publique doit accorder sa protection à l'agent public qui fait l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions. Les deux derniers alinéas de ce texte ajoutent que cette protection bénéficie également à l'agent public entendu en qualité de témoin assisté, placé en garde à vue ou qui se voit proposer une mesure de composition pénale.
L’audition libre est une mesure d’enquête régie par l’article 61-1 du code de procédure pénale (CPP), qui permet d’entendre librement, sans la placer en garde à vue, toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction. Ces dispositions s’appliquent en enquête de flagrance, mais également en enquête préliminaire et au cours de l’exécution d’une commission rogatoire, conformément aux articles 77 et 154 du CPP. Si l'infraction pour laquelle la personne est entendue est un crime ou un délit puni d'une peine d'emprisonnement, elle a le droit d'être assistée par un avocat.
Le cas de l’audition libre n’est pas prévu par l’article L. 134-4 du CGFP. La loi n° 2016- 483 du 20 avril 2016, qui avait ajouté à l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 les hypothèses de la garde à vue, du témoin assisté et de la composition pénale, n’a pas envisagé celle de l’audition libre. Aucune extension n’a par ailleurs eu lieu à l’occasion de l’adoption du code général de la fonction publique par l’ordonnance du 24 novembre 2021.
Seul l’article 56 de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés a ajouté un alinéa 3 à l’article L. 113-1 du code de la sécurité intérieure, permettant l’octroi de la protection fonctionnelle aux personnels de sécurité intérieure faisant l’objet d’une audition libre.
C’est dans ces conditions que l’article L134-4 du CGFP a été soumis au Conseil constitutionnel dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité, soulevée par un requérant invoquant une différence de traitement injustifiée entre les agents convoqués pour une audition libre d’une part et les agents convoqués pour audition en qualité de témoin assisté, pour une garde à vue ou une composition pénale d’autre part. Le requérant ne soulevait pas d’inégalité de traitement vis-à-vis des agents bénéficiant du régime de l’article L. 113-1 précité.
Par sa décision n° 2024-1098 QPC en date du 4 juillet 2024, le Conseil constitutionnel juge que les dispositions des deux derniers alinéas de l’article L134-4 du CGFP méconnaissent le principe d’égalité posé par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et les déclare en conséquence contraires à la Constitution.
Les effets de la déclaration d’inconstitutionnalité de l’article L134-4 du CGFP
La déclaration d’inconstitutionnalité de l’article L. 134-4 du CGFP a pour effet d’étendre le bénéfice de la protection fonctionnelle au cas d’audition libre d’un agent public à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions.
Le Conseil constitutionnel constate en effet que le législateur a entendu accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle aux agents publics mis en cause pénalement, y compris lorsqu’ils ne font pas l’objet de poursuites pénales, dans tous les cas où leur est reconnu le droit à l’assistance d’un avocat.
Le Conseil ne fait pour autant pas mention de l’article L. 113-1 du code de la sécurité intérieure, dont la rédaction issue de la loi du 25 mai 2021 a expressément permis l’octroi de la protection fonctionnelle aux membres des forces de l’ordre faisant l’objet d’une audition libre. Il ne se prononce donc pas sur la possibilité d’un traitement différencié entre les agents bénéficiant de ces dispositions et les autres fonctionnaires.
Quant à l’application dans le temps de sa déclaration d’inconstitutionnalité, le Conseil reporte - comme l’article 62 de la Constitution le lui permet – l’abrogation du texte au 1er juillet 2025. Il s’agit en effet de ne pas priver du bénéfice de la protection fonctionnelle les agents publics entendus en qualité de témoin assisté, placés en garde à vue ou qui se voient proposer une mesure de composition pénale : une telle conséquence aurait été manifestement excessive. Un nouveau texte, tirant les conséquences de la déclaration d’inconstitutionnalité de l’article L. 134-4 du CGFP, devra donc être adopté avant le 1er juillet 2025.
Le Conseil constitutionnel ajoute également que, jusqu’à la date de l’abrogation ou de l’entrée en vigueur d’une éventuelle nouvelle loi, la collectivité publique saisie d’une demande de protection fonctionnelle d’un agent public devra la lui octroyer en cas d’audition libre, comme en cas d’audition en qualité de témoin assisté, de garde à vue, ou de composition pénale, sauf si l’agent est l’auteur d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions. Il précise par ailleurs que la déclaration d’inconstitutionnalité peut être invoquée dans les affaires non jugées définitivement à la date de la publication de sa décision.
Enfin, le Conseil constitutionnel devrait avoir l’occasion de se prononcer de nouveau sur les conditions d’octroi de la protection fonctionnelle au regard du principe d’égalité devant la loi, puisque le Conseil d’État, par une décision du 15 juillet 2024 n° 469682, lui a transmis une autre question prioritaire de constitutionnalité portant sur l'article L. 4135-28 du code général des collectivités territoriales et sa conformité au principe d'égalité devant la loi. En l’espèce, le requérant, conseiller régional, cité à comparaitre pour des faits de diffamation, s’est vu refuser la protection fonctionnelle dans la mesure où ce texte en réserve le bénéfice aux seuls membres du conseil régional chargés d'une fonction exécutive, les autres membres en étant exclus.