Lettre de la DAJ – Les incidences économiques de l’action pour le climat : rapport de France Stratégie

Dans les années à venir, les politiques d’action pour le climat vont constituer un nouveau cadre pour les autres politiques publiques, de sorte que leur soutenabilité dépendra de leurs implications environnementales, économiques et sociales. Ce rapport de synthèse publié par France Stratégie et remis à la Première ministre permet aux acteurs publics de disposer d’outils et d’analyses sur les incidences économiques des politiques agissant en faveur de la transition écologique.

Comme le souligne le rapport, l’enjeu climatique a souvent été considéré dans une perspective de long terme sans réelle prise en compte des enjeux économiques immédiats de la transition climatique. Ce changement dans la prise de conscience des enjeux immédiats résulte notamment de trois évènements : l’Accord de Paris (fin 2015), l’accord européen pour atteindre une économie neutre en carbone d’ici 2050 et pour réduire dès 2030 les émissions de gaz à effet de serre de 55 % par rapport à 1990 (2019) et enfin, la promulgation de l’Inflation Reduction Act américain (2022).

La France s’est également inscrite dans ce changement de paradigme en faisant le choix, à partir de 2022, de la planification écologique et la mise en place des outils afférents, évolution incarnée par la création du Secrétariat général à la planification écologique. C’est dans ce contexte que se sont inscrits les travaux menés par France Stratégie.

L’urgence d’une action climatique

France-Stratégie considère que la réduction à horizon 2030 des émissions de gaz à effet de serre, « action nécessaire et urgente », ne se fera pas sans coût économique. Le rapport mesure les effets économiques des politiques nationales de réduction de ces émissions par rapport à un scénario sans action nationale (et non pas mondiale) et sans dommages supplémentaires associés.

Selon le rapport, la neutralité carbone est atteignable. Pour y parvenir, il est nécessaire d’opérer une transformation dont l’ampleur doit être comparable à celle des révolutions industrielles passées. Les énergies renouvelables représentent aujourd’hui 13,5 % de l’offre mondiale d’énergie primaire. Dans une optique de neutralité climatique d’ici 2050, elles devraient franchir dès 2030 la barre des 30 % de l’offre mondiale d’énergie primaire.

Cette transformation d’ampleur repose sur trois mécanismes économiques, que sont i)  la substitution de capital aux énergies fossiles (la production décarbonée est plus intensive en capital et nécessite donc d’investir davantage pour sortir des énergies fossiles), ii) les changements de mode de vie et de consommation (sobriété[1]) et iii) la réorientation du progrès technique vers les économies de matières (qui permettra une baisse tendancielle du coût complet des technologies « vertes »).

Pour France Stratégie, nous ne sommes pas durablement condamnés à choisir entre croissance et climat. Ainsi, la soutenabilité climatique ne repose pas nécessairement sur la décroissance et il est possible de concilier neutralité climatique et amélioration du bien-être. L’impératif de préservation du climat impose donc à nos sociétés de trouver une croissance nouvelle qui prenne en compte la finitude de la planète.

L’atteinte des objectifs de 2030 est conditionnée à une action rapide et condensée qui devra impliquer tous les secteurs à commencer par les transports, l’agriculture, l’industrie et le résidentiel tertiaire, responsables respectivement  de l’émission de 30 %, 19 %, 19 % et 18 % des émissions nationales de gaz à effet de serre.

Atteindre ces objectifs nécessite de réduire les émissions d’environ 35 % en dix ans. 85 % de cet effort reposera sur une substitution de capital aux combustibles fossiles. Selon plusieurs estimations, la France devra investir de l’ordre de 2 points de son PIB pour espérer atteindre la neutralité climatique d’ici 2050. Pour France Stratégie, ces investissements n’iront pas dans le sens d’un accroissement de la croissance potentielle et induiront un coût économique voire social. De plus, la productivité devrait d’autant plus reculer que les investissements consacrés à l’efficacité énergétique se feront au détriment d’autres investissements.

Un impératif d’équité

La transition climatique est spontanément inégalitaire et ce d’autant plus que les contributions des ménages au réchauffement climatique s’accroissent  à mesure qu’un ménage progresse dans l’échelle des revenus. Ainsi, au niveau national, les émissions des déplacements en avion du dixième décile sont en moyenne équivalentes aux émissions de l’ensemble des déplacements du premier décile.

Ainsi, pour un nombre significatif de ménages, si un investissement dans une rénovation thermique de logement ou l’acquisition d’un véhicule électrique est rentable, il n’est pas forcément finançable sans soutien public. Des moyens significatifs sont d’ores et déjà alloués à la transition climatique (de l’ordre de 8,5 milliards d’euros en 2023 pour les seuls soutiens budgétaires nationaux). Selon le rapport, ces moyens devront être accrus et il ne pourra être fait l’économie d’une réflexion sur une transition équitable.

Une incidence sur les finances publiques

Le passage à une économie climatiquement neutre aura une forte incidence sur les finances publiques. Pour France Stratégie, la dépense publique n’est pas l’instrument le plus optimal pour atteindre l’objectif de neutralité carbone ; la tarification du carbone et la réglementation sont plus appropriées. La dépense publique ne sera toutefois pas en reste car les administrations publiques devront supporter le coût direct de la transition (rénovation des bâtiments, recherche publique, etc.), le coût des dispositifs de soutien à l’investissement et à l’équipement des ménages et entreprises, le coût de l’appui à la transition vers l’économie verte, etc.

Ainsi, la transition climatique devrait induire un coût supplémentaire estimé entre 25 et 34 milliards d’euros par an jusqu’en 2030. La transition aura également un effet sur les recettes fiscales et non fiscales, du fait notamment du ralentissement de la croissance potentielle. Les deux effets combinés pourraient conduire à un risque d’aggravement de la dette publique de l’ordre de 13 points de PIB d’ici 2050. Cet effet sera plus ou moins important selon le niveau des recettes qui pourraient être générées par la transition grâce notamment à la tarification européenne du carbone dans le cadre du marché des quotas. Il faut également prendre en compte le fait que ces dépenses publiques engendreront des économies du fait de la baisse des coûts d’exploitation (un bâtiment bénéficiant d’une meilleure isolation thermique aura moins besoin de chauffage par exemple).

Pour financer les dépenses de la transition climatique, la première source de financement est le redéploiement des dépenses publiques. Le potentiel de redéploiement des dépenses des administrations publiques, « défavorables à l’environnement » est de l’ordre de 25 milliards d’euros par an en 2023.  Parmi ces dernières, celles de l’Etat s’élèvent à un peu plus de 10 milliards d’euros en 2023 dont environ 6 milliards de dépenses fiscales[2], essentiellement des détaxes de combustibles pour certaines professions. En sus, un financement par l’endettement ne doit pas être exclu selon France Stratégie, si tant est que les taux d’intérêt demeurent inférieurs au taux nominal de croissance. Enfin, le rapport précise qu’un accroissement temporaire des prélèvements obligatoires sera probablement nécessaire ; il pourrait prendre la forme d’un prélèvement exceptionnel temporaire assis sur le patrimoine financier des ménages les plus aisés.

Le rapport souligne par ailleurs que la transition climatique pourrait induire une pression à la hausse des prix bien que la volatilité de l’inflation puisse être réduite en Europe par le basculement d’un système énergétique fondé sur les combustibles fossiles vers un système fondé sur les énergies renouvelables. C’est la sortie de la rareté énergétique qui permettra aux marchés de l’énergie de ne plus être soumis à la volatilité des prix. En effet, le nombre de producteurs mondiaux de pétrole et de gaz étant très limité aujourd’hui, ces derniers ont un fort pouvoir sur les prix qu’ils pratiquent.

L’Europe se dote d’instruments pour traiter son problème de compétitivité, mais ceux-ci risquent d’être insuffisants

La question de la compétitivité, dans une économie plus respectueuse de l’environnement, se posera nécessairement. En effet, l’Union européenne souffre déjà d’un prix élevé de l’énergie (du gaz notamment). Ensuite, elle entretient des relations avec des pays dont la politique environnementale est parfois moins rigoureuse que la sienne ; cela induit des « fuites de carbone ». En effet, en l’absence d’un prix mondial du CO2, une tarification des émissions ou des mesures réglementaires risqueraient de provoquer des départs des établissements fortement émetteurs, et des emplois associés, vers des pays où le prix est plus bas ou la réglementation moins stricte. Enfin, l’Union européenne subit un retard important, par rapport à la Chine et aux Etats-Unis notamment, dans le développement d’une offre industrielle verte et compétitive.

[1] Définie comme la réduction des consommations d’énergie qui ne découle pas de gains d’efficacité énergétique.

[2] « Les dépenses fiscales s’analysent comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ». Toute mesure impliquant une perte de recettes pour le budget de l’État n’est donc pas une dépense fiscale ; qualifier une mesure de « dépense fiscale » suppose de se référer à une législation de base à laquelle elle dérogerait. » (Evaluations des voies et moyens, Tome II, Les dépenses fiscales, annexe au PLF pour 2023)