Lettre de la DAJ - Le Conseil d’Etat fait évoluer sa jurisprudence sur le degré de contrôle du juge sur l’interdiction pour une personne publique de consentir des libéralités

Si des stipulations contractuelles peuvent aménager l’étendue et les modalités des droits à indemnité du cocontractant d’une personne publique, l’indemnisation allouée ne peut pas excéder, au détriment de la personne publique, le montant du préjudice subi par son cocontractant.

Par une décision du 16 décembre 2022, le Conseil d’État développe sa jurisprudence relative aux conditions d’indemnisation du cocontractant en cas de résiliation d’un contrat administratif, que ces conditions aient été fixées par le contrat ou non.

En l'espèce, la commune de Grasse avait conclu en 1966 un bail emphytéotique avec la société Grasse-vacances avec obligation pour le cocontractant d’y construire et d’y exploiter un village de vacances. Après que la société lui a fait part de son souhait de trouver un accord pour mettre fin au contrat, la commune de Grasse l’a résilié en contrepartie d’une indemnité à la société d’un montant de 1 700 000 euros. Des tiers au contrat ont saisi le juge administratif pour faire annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Grasse autorisant son maire à résilier ce contrat et à indemniser la société Grasse-Vacances.

Ce litige a été l’occasion pour le Conseil d’État non pas d’« abandonner » mais d’« ajuster » et de « rehausser » les exigences jurisprudentielles sur le degré de contrôle du juge sur l’interdiction pour une personne publique de consentir des libéralités.

Jusqu’ici, le juge administratif veillait à ce qu’il n’existe pas de disproportion manifeste, au détriment de la personne publique, entre l’indemnité consentie et le montant du préjudice subi par le cocontractant. Cette jurisprudence a été dégagée s'agissant des critères utilisés lorsque l'indemnisation est déterminée par les stipulations du contrat (1) (2), comme le souligne le fichage au recueil de la décision commentée, mais le contrôle restreint à la disproportion manifeste était également applicable lorsque de telles modalités d’indemnisation étaient négociées entre les parties dans un accord indemnitaire en dehors de toute stipulation contractuelle prédéterminée, notamment dans le cadre d’une transaction.

Désormais, si « les parties à un contrat conclu par une personne publique peuvent déterminer l'étendue et les modalités des droits à indemnité du cocontractant en cas de résiliation amiable du contrat », cette faculté s’entend « sous réserve qu'il n'en résulte pas, au détriment de la personne publique, l'allocation au cocontractant d'une indemnisation excédant le montant du préjudice qu'il a subi résultant du gain dont il a été privé ainsi que des dépenses qu'il a normalement exposées et qui n'ont pas été couvertes en raison de la résiliation du contrat ».

Le contrôle restreint à la disproportion manifeste est ainsi délaissé au profit d’un contrôle entier du caractère excessif ou non de l’indemnisation du préjudice subi par le cocontractant de l’administration. Le Conseil d’État aligne ainsi sa jurisprudence sur celle du Conseil constitutionnel qui est plus « exigeant » eu égard tant au respect du principe d’égalité devant les charges publiques que de l’exigence de bon emploi des deniers publics. Il s’agit ainsi selon le rapporteur public « d’envoyer un signal aux collectivités publiques parfois généreuses dans l’allocation amiable d’indemnités à leurs cocontractants » .

Enfin, si le litige soumis au Conseil d’Etat portait sur la résiliation d’un bail emphytéotique, la portée de l’évolution jurisprudentielle opérée par le Conseil d’Etat doit être regardée, eu égard notamment à son fichage et aux conclusions du rapporteur public, comme s’étendant à tous les contrats conclus par une personne publique, notamment aux contrats de la commande publique, ainsi qu’à toutes les situations dans lesquelles l’administration alloue une indemnité, que ces conditions aient été fixées préalablement dans le contrat ou non.

La seule limite à l’applicabilité pleine et entière de cette évolution jurisprudentielle concerne les transactions pour lesquelles le fichage et les conclusions du rapporteur public semblent faire un sort particulier. Pour les transactions, le rapporteur public suggère en effet de ne pas remettre en cause le contrôle restreint du juge à la disproportion manifeste du montant global d’indemnisation consentie à titre transactionnel, tout en préfigurant une évolution quant à l’appréciation de chaque préjudice pris isolément lorsqu’il suggère de préciser « désormais, qu’il n’y a pas lieu de rechercher si, pour chaque chef de préjudice pris isolément, les indemnités négociées ne sont pas excessives ». Le Conseil d’Etat n’a cependant pas formellement acté cette analyse dans la décision commentée puisque le litige qui lui était soumis concernait un accord indemnitaire qui n’a pas été qualifié de transactionnel eu égard notamment à l’absence de caractérisation d’un différend à traiter ou à prévenir entre les parties.

Si une telle évolution venait à être expressément confirmée, la question de la qualification d’un accord indemnitaire en accord transactionnel ou non deviendra centrale d’un point de vue juridique mais aussi opérationnel. En effet, de cette qualification dépendra non seulement l’étendue du contrôle du juge mais surtout les marges de manœuvre de la personne publique pour négocier l’indemnité consentie.

En l’espèce, le bail conclu par les parties ne prévoyait pas l’étendue et les modalités des droits à indemnisation du cocontractant en cas de résiliation. L’accord indemnitaire en litige a ainsi été négocié entre les parties en dehors de toute stipulation contractuelle préexistante.

Dans ces conditions, dans le cadre de son contrôle du caractère excessif de l’indemnité allouée par la commune, le Conseil d’Etat a estimé que la Cour avait commis une erreur de droit en ne retenant que la perte de bénéfice escompté de l’exploitation du site pour la durée du contrat restant à courir, alors qu’elle devait « retenir le plus élevé des deux montants correspondant soit au bénéfice escompté de l'exploitation du site pour la durée du contrat restant à courir soit à la valeur des droits issus du bail ».

Par suite, il annule l’arrêt de la Cour et lui renvoie la résolution du litige au fond.

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