Lettre de la DAJ – La modernisation de l’État doit être davantage mobilisée pour améliorer le service rendu au citoyen et maîtriser les dépenses publiques (enquête de la Cour des comptes)

La Cour des comptes se félicite que le programme « Action publique 2022 » ait permis la mise en œuvre d’un grand nombre de mesures de simplification et d’amélioration de l’accès aux services publics. Cependant, pour elle, il est nécessaire de réconcilier le processus de modernisation de l’action publique et la maîtrise de la dépense publique en faisant évoluer le pilotage des politiques publiques et les modalités de financement des projets de transformation publique.

La Cour des comptes a réalisé une enquête sur les démarches de modernisation engagées au cours des cinq dernières années à la suite du plan de transformation « Action publique 2022 ».

Action publique 2022

La démarche de modernisation « Action publique 2022 », engagée en 2017, s’inscrit dans le prolongement des programmes de révision générale des politiques publiques (RGPP) et de modernisation de l’action publique (MAP) qui avaient notamment pour objectif d’interroger le périmètre des missions de l’Etat, de refondre certaines politiques publiques et de déterminer des perspectives d’économies budgétaires. Cette démarche de modernisation (la « transformation publique ») est pilotée par le comité interministériel de la transformation publique (CITP) dont la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) assure le secrétariat et met en œuvre les décisions.

Face aux différentes crises (« gilets jaunes », « Covid-19 » et économique), les orientations initiales de ce programme ont évolué et se sont davantage portées vers des « politiques prioritaires du Gouvernement ». Ainsi, le périmètre des missions de l’Etat et la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales ne font plus partie de la matrice de ce programme et l’objectif d’économies budgétaires est devenu secondaire. Par ailleurs, la Cour des comptes constate un certain éparpillement de la transformation publique compte tenu de la diversité des projets menés sur ce sujet et des acteurs intervenant dans ce domaine (DITP, DINUM, DGAFP, DAE, DIE). Dans son enquête, la Cour dresse plusieurs constats :

Un grand nombre de mesures de simplification et d’amélioration de l’accès aux services publics ont été déployées mais une absence de réformes ambitieuses et structurantes touchant au périmètre des politiques de l’Etat demeure.

La Cour des comptes constate que l’effort de modernisation s’est presque exclusivement porté sur des mesures « classiques » : simplification de procédures, fusions ou réorganisation de services, suppressions de comités aux résultats insatisfaisants, renforcement de la numérisation, etc. Si des réorganisations administratives ont été menées (nouveau réseau de proximité de la DGFiP, création des secrétariats généraux communs départementaux, etc.), ces mesures n’ont pas remédié de manière décisive à la fragmentation de l’action publique locale et au défaut d’optimisation de la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales.

La mobilisation du levier numérique s’est fortement accélérée sur la période. Le numérique est de plus en plus intégré dans les services publics, comme en témoignent la dématérialisation des procédures et l’exploitation des données des usagers pour lutter contre le taux de non-recours aux prestations sociales. Toutefois, la culture numérique n’est pas suffisamment déployée dans les administrations et il persiste un défaut de mutualisation des compétences entre elles. Pour la Cour des comptes, l’Etat doit être doté de davantage de moyens humains et financiers pour faire face à ce changement de paradigme.

Enfin, la participation citoyenne a été encouragée. La DITP est chargée de coordonner les initiatives de participation citoyenne via son « centre de la participation citoyenne ». Le citoyen n’est plus simplement consulté, il est invité à donner son avis (dispositif « Je donne mon avis ») et bénéficie d’une simplification des démarches (« dites-le nous une fois ») ainsi que d’une amélioration de la qualité des services publics rendus (démarche « Service Public + »). Le Gouvernement a lancé une nouvelle étape de simplification de l’accès aux démarches administratives autour de dix « Moments de vie » lors de la 7ème CITP de mai 2023.

Le dispositif existant de pilotage innovant des politiques publiques doit être amélioré.

Le pilotage des politiques publiques se fait via de nouveaux instruments, notamment les feuilles de route ministérielles qui définissent les politiques prioritaires du Gouvernement, lesquelles sont déclinées au niveau territorial et assignées à chaque préfet. Un dispositif de suivi des actions des ministres et des préfets existe et permet d’avoir une vision d’ensemble, depuis le ministre jusqu’aux agents d’administration déconcentrée. Le pilotage des chantiers les plus sensibles s’effectue à un haut niveau par le secrétaire général de la présidence de la République et le directeur de cabinet du Premier ministre. Le suivi des actions s’effectue via un outil unique : PILOTE.

La Cour des comptes appelle à une amélioration de cette organisation. Elle recommande tout d’abord de renforcer la mission de coordination interministérielle de la DITP (recommandation n° 1). Cette amélioration passerait par une définition plus précise des objectifs et des indicateurs utilisés pour le pilotage de la transformation publique ; elle préconise donc de revoir la définition des objectifs, des cibles et des indicateurs dans l’outil PILOTE (recommandation n° 3).

Pour la Cour des comptes, il faut réconcilier le processus de modernisation de l’action publique et la maîtrise de la dépense publique.

C’est l’impact budgétaire du « quoi qu’il en coûte » qui, selon la Cour des comptes, met en évidence la nécessaire réconciliation de la dynamique de modernisation avec l’impératif du retour à l’équilibre des finances publiques. Elle évoque trois voies possibles pour ce faire :

  1. la conduite de grands projets de transformation, lesquels requièrent des investissements et s’inscrivent dans le temps long ;
  2. un processus continu de modernisation appliqué à l’ensemble des administrations ;
  3. un pilotage renforcé des politiques publiques, à l’aide de feuilles de route, alimentées par les revues de dépenses et dont l’exécution serait étroitement suivie au moyen des outils déjà mis en place (PILOTE).
Si la Cour appelle à recentrer le financement des grands projets de transformation au sein du fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP) (recommandation n° 2), elle estime qu’il faut assurer un financement ad hoc des grands projets de modernisation des ministères dans un cadre largement contractualisé.

La Cour des comptes considère que les projets de modernisation pourraient s’inscrire dans un cadre contractualisé qui serait de nature à favoriser leur aboutissement et la maîtrise de leurs coûts. L’implication de l’ensemble des ministères dans cette démarche de modernisation de l’action publique, qui existe déjà pour les appels à projets conclus dans le cadre du FTAP pourrait passer par le recours à la contractualisation pour les projets ministériels de modernisation non financés par ce fonds.

Enfin, la Cour des comptes appelle à « étendre la méthode de pilotage des politiques prioritaires aux mesures issues des revues de dépenses ».

Pour la Cour, les exercices de « revues de dépenses », qui viennent d’être relancés en France, pourraient permettre de mieux concilier maîtrise de la dépense publique et modernisation de l’Etat. Selon elle, il faudrait donc intégrer les mesures de modernisation favorisant les économies budgétaires dans ces dernières. Ainsi, elle recommande d’utiliser l’outil PILOTE pour assurer le suivi des décisions de transformation prise à l’issue des revues de dépenses (recommandation n° 6).