Écrit le 06/03/2024
Alors que la crise sanitaire et le retour de l’inflation ont conduit pendant plusieurs mois l’État à se détourner de certains objectifs budgétaires, la trajectoire définie par la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 vise à ramener le déficit à 3 % du produit intérieur brut, nécessitant une vigilance accrue lors de la préparation et du suivi du budget de l’Etat selon les recommandations de la Cour des comptes.
La crise sanitaire de 2020 a engendré un niveau inédit de dépense de l’Etat et une baisse substantielle du produit intérieur brut (PIB) français. Malgré la reprise de la croissance en 2021 et 2022, la consolidation des finances publiques, pourtant demandée par la Cour des comptes dans un rapport de 2021, a tardé à se mettre en place, notamment en raison des mesures prises pour soutenir le pouvoir d’achat des Français suite à l’apparition de l’inflation.
Alors que l’encadrement des finances publiques au niveau européen redevient effectif en 2024, la Cour des comptes a publié un rapport examinant la préparation et le suivi du budget de l’Etat.
La préparation du budget
La préparation du budget de l’État repose sur un dialogue entre une autorité budgétaire centrale (ministère des finances pour le projet de loi de finances – PLF – et ministère de la santé pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale – PLFSS –), garante du respect des objectifs globaux de la politique budgétaire, et les autres ministères qui doivent chiffrer les besoins liés à leurs objectifs de politique publique et négocier les moyens correspondants.
Les arbitrages sont rendus à l’issue d’une longue phase préparatoire interministérielle par le Premier ministre qui signe les lettres de cadrage, le plus souvent au mois d’avril de l’année N-1. Ce document définit les grandes orientations stratégiques de la construction du prochain budget. Les lettres de cadrage ne sont pas rendues publiques ; or, la Cour des comptes estime qu’il s’agit d’un moment central de la préparation du budget puisqu’il est censé exprimer l’adhésion du Gouvernement à une politique budgétaire partagée. La Cour recommande de renforcer le rôle de ces lettres et d’y inclure des pré-plafonds par ministère (recommandation n° 1).
Ensuite, le montant des enveloppes ministérielles est déterminé à l'issue de conférences budgétaires puis notifié aux membres du gouvernement par les lettres plafonds. La Cour des comptes relève dans son rapport que la remise de ces lettres est de plus en plus tardive alors que la date limite est en principe au 15 juillet de l’année N-1.
La répartition des crédits clôt la phase gouvernementale de préparation du budget et permet l’établissement de la justification au premier euro (JPE) et l’achèvement des projets annuels de performances (PAP) et autres annexes du PLF. Les dernières prévisions macroéconomiques sont connues fin août ou début septembre et permettent de stabiliser les prévisions de recettes et de solde budgétaire, qui seront par la suite inscrits dans l’article liminaire du PLF et PLFSS.
Selon la Cour des comptes, le cycle budgétaire ne priorise pas suffisamment l’analyse et l’arbitrage des mesures nouvelles : chaque ministère envisage aujourd’hui son cadrage pluriannuel comme un socle acquis, à partir duquel il peut envisager de nouvelles dépenses, et non comme un plafond, d’où la difficulté de dégager des économies. La Cour recommande donc de mieux analyser la tendance des dépenses sur plusieurs années et ce, dès le début de la procédure budgétaire afin de dégager, chaque année, la marge de manœuvre budgétaire ou, au contraire, les besoins de financement.
L’exécution du budget
Le suivi et le pilotage de l’exécution des dépenses nécessite de veiller à la régularité de la gestion et à la conformité de l’exécution au regard des autorisations des lois de finances. Des simplifications ont été prévues depuis 2018 afin de pouvoir modifier au cours de l’année les crédits votés en lois de finances : il est en effet désormais possible d’anticiper les reports de crédits (report d’une année sur l’autre des crédits non consommés l’année en cours), de regrouper les décrets de virement (virement de crédits entre programmes d’un même ministère) et de transfert (transfert de crédits entre des ministères différents en cours d’année) et de réduire les décrets d’avance (en cas d’urgence, une avance de crédits par rapport à la loi de finances de l’année suivante).
La Cour des comptes recommande en outre d’aller plus loin encore et de supprimer certaines annexes du PLF qui ne sont que peu utilisées (recommandation n° 7). En effet, la Cour constate que les jaunes (documents visant à présenter au Parlement des informations selon un format qui s’écarte de la nomenclature par programmes) et oranges (documents de politiques transversales qui présentent une consolidation des crédits, des objectifs et des indicateurs des différents programmes concourant à une politique interministérielle) ne sont que peu consultés.
Elle recommande également de généraliser le document de programmation unique (DPU) afin d’accélérer la mise à disposition des crédits en début d’exercice (recommandation n° 9). Le DPU présente, pour chacun de ses programmes, le montant prévisionnel des crédits hors dépenses de personnel sur deux ans, la répartition de ces crédits entre les budgets opérationnels de programmes (BOP) et une programmation mettant en adéquation l'activité prévisionnelle des services avec les crédits notifiés et attendus. En cas d’avis favorable sur le DPU, le service de contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) peut suspendre le contrôle budgétaire a priori sur tout ou partie des actes dont la liste est établie et annexée aux documents de programmation.
Le DPU a été expérimenté à partir de 2020 pour certains programmes relevant des ministères de la justice, de l'économie et des finances, de l'intérieur et des armées et étendu à compter de 2021 à d’autres ministères. Un premier bilan de cette expérimentation est attendu au cours du premier semestre 2024 mais semble d’ores et déjà très positif.