Lettre de la DAJ – Détection de la fraude fiscale des particuliers : conclusions de la Cour des comptes

A la suite d’une consultation citoyenne lancée par la Cour des comptes en 2022, la Cour a sélectionné le thème de la détection de la fraude fiscale des particuliers. En outre, le Gouvernement a publié en juin 2023 un plan national de lutte contre les fraudes fiscales, douanières et sociales. La détection des anomalies déclaratives et des irrégularités fiscales constitue le premier jalon de la politique globale de lutte contre la fraude fiscale ; c’est pourquoi la Cour des comptes a publié le 15 novembre 2023 un rapport portant sur ce thème.

En 2022, les impôts directement acquittés par les particuliers représentaient une somme de plus de 160 milliards d’euros, soit 30 % des recettes fiscales nettes recouvrées pour le compte de toutes les administrations publiques. Il s’agit des impôts suivants :

• pour les impôts affectés à l’Etat : impôt sur le revenu, impôt sur le revenu tiré de capitaux mobiliers, impôt sur la fortune immobilière, droits sur les successions et donations ;
• pour les impôts affectés aux collectivités territoriales : taxes foncières, taxe d’habitation sur les résidences secondaires, droits de mutation.

La fraude fiscale, un phénomène mal connu et souvent confondu avec d’autres modes d’évitement de l’impôt

Dans le langage courant, l’expression « fraude fiscale » sert à désigner l’ensemble des agissements visant à réduire le montant des impôts. Or, d’autres mécanismes ou phénomènes tels que l’optimisation fiscale, les irrégularités volontaires ou l’insolvabilité des contribuables parviennent à ce même résultat mais ne sont pas nécessairement irréguliers.

En effet, la fraude fiscale est définie par l’article 1741 du code général des impôts (CGI) comme une violation délibérée de la réglementation fiscale, ce qui suppose de la part du contribuable une omission intentionnelle dans ses obligations déclaratives, une dissimulation de tout ou partie des sommes assujetties à l’impôt, l’organisation de son insolvabilité ou tout autre agissement destiné à faire obstacle au recouvrement de l’impôt. La fraude est une infraction pénale passible d’une amende de 500 000 € et de cinq ans d’emprisonnement.

La fraude fiscale, ajoutée aux irrégularités involontaires et aux sommes réclamées par l’administration fiscale mais non recouvrées, correspond à l’écart fiscal, qui désigne la différence entre les montants effectivement perçus et ceux qui résulteraient d’une stricte application de la règle fiscale sans aucune perturbation.

La fraude fiscale, un phénomène trop mal estimé

La France, contrairement à beaucoup d’autres pays, ne dispose d’aucune évaluation de la fraude fiscale ou de l’écart fiscal. Les services compétents ont des difficultés à envisager un ordre de grandeur, les seuls montants connus étant les sommes réclamées après contrôle de l’administration fiscale (soit environ 14,5 milliards d’euros en 2022, 1/5^ème de ces sommes étant le fait des particuliers).

La Cour des comptes déplore cette lacune qui ne permet pas de mesurer l’efficacité des politiques publiques mises en œuvre pour lutter contre la fraude fiscale. Le montant des sommes réclamées à la suite des contrôles fiscaux ne permet pas de déterminer la proportion de la fraude réelle que le contrôle fiscal permet de contrecarrer.

La détection des anomalies et des irrégularités fiscales, amont du contrôle fiscal

La détection des anomalies déclaratives renvoie à l’ensemble des opérations permettant à des agents de l’administration fiscale de déceler celles-ci en procédant à des vérifications de premier niveau. Les anomalies déclaratives peuvent également être connues par le biais de contrôles automatiques relevant du traitement en masse des données fiscales ou d’informations parvenues à l’administration (enquêtes, dénonciations, informations communiquées par d’autres administrations françaises ou étrangères).

Cette première étape apparaît essentielle dans la mesure où elle peut permettre un premier niveau d’échanges entre les contribuables et l’administration fiscale afin de procéder à des corrections.

En l’absence d’estimation statistique de la fraude fiscale, il est impossible d’établir quelle proportion de cette dernière est détectée et si cette proportion a augmenté au cours des dernières années avec la mise en œuvre d’outils plus puissants.

Un perfectionnement marqué des outils de détection des anomalies et irrégularités fiscales

Depuis 2010, l’administration fiscale cherche à systématiser la détection des anomalies déclaratives en utilisant les nouvelles technologies. La direction générale des finances publiques (DGFiP) a en effet déployé des outils (notamment le programme ciblage de la fraude et valorisation des requêtes) permettant une exploitation massive de données détenues par d’autres administrations pour relever des incohérences avec les déclarations fiscales. Le recours à cette technologie est à l’origine de 155 000 propositions de contrôles de particuliers en 2022.

Le régime de protection des droits des contribuables a fait l’objet d’un nouvel encadrement par le législateur et le juge constitutionnel : les moyens déployés par les services fiscaux doivent respecter, d’une part, le principe de proportionnalité, qui permet de s’assurer que l’atteinte portée aux droits et libertés des citoyens n’est pas disproportionnée au regard des buts poursuivis et, d’autre part, le régime de protection des données à caractère personnel.

Une stratégie de détection des irrégularités fiscales des particuliers formalisée et plus structurée à mettre en place autour de six axes prioritaires

La Cour des comptes conclut son enquête en formulant six recommandations.

• définir une présentation transparente des choix et des pratiques en matière de contrôle fiscal : la formalisation d’une stratégie de détection des irrégularités fiscales permettrait de répartir les moyens affectés aux contrôles fiscaux en fonction d’objectifs clairement formulés et d’indiquer les outils technologiques mis en œuvre en ce sens ;
• réaliser une estimation statistique de la fraude fiscale : la DGFiP prévoit d’achever cette estimation d’ici 2027 en procédant à une modélisation sur la base de l’expérimentation portant sur la taxe sur la valeur ajoutée qui a été menée entre 2021 et 2022 ;
• favoriser une plus grande transversalité des systèmes d’information : la Cour recommande d’introduire davantage de transversalité dans les applications pour faciliter l’appréhension globale de la situation passée et présente des contribuables, celle-ci restant aujourd’hui morcelée par impôt ou territoire ;
• amplifier la politique du renseignement : la Cour recommande de mettre en place une démarche plus structurée visant à mieux partager les renseignements fiscaux ; pour cela, une coopération entre les différents services concernés doit être réalisée ;
• renforcer la prévention à destination des contribuables : actuellement, la prévention de la fraude est principalement orientée vers les entreprises. La Cour recommande donc de multiplier les messages d’information et de prévention pour les particuliers ;
• mieux reconnaître les compétences spécifiques de la lutte contre la fraude : la mise en œuvre d’une politique d’attractivité et de fidélisation des agents spécialisés dans la détection de la fraude fiscale constitue, selon la Cour, un enjeu important pour asseoir dans la durée la stratégie à mener en termes de lutte contre la fraude fiscale.