Écrit le 23/03/2023
Un rapport d’information de l’Assemblée nationale a dressé le bilan de la loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025. Si ce type de loi est essentiel pour définir la stratégie de défense nationale, la LPM 2019-2025 constitue une rupture par rapport aux lois précédentes et a permis de faire face aux nouveaux enjeux.
Un rapport d’information déposé par la commission de la défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale le 15 février 2023 a dressé le bilan de la loi de programmation militaire 2019-2025.
La loi de programmation militaire (LPM) constitue une loi particulière dans la mesure où, en plus d’être un outil de planification financière, elle dessine une stratégie pour plusieurs années. En effet, en prévoyant les ressources affectées aux armées durant plusieurs années, elle indique la stratégie de défense de la Nation.
La commission de la défense nationale et des forces armées a souhaité tirer le bilan de la LPM 2019-2025 alors qu’une nouvelle LPM doit bientôt être votée notamment afin d’orienter les travaux menés pour cette nouvelle loi.
La LPM : un exercice indispensable de planification de la stratégie de défense nationale
- L’importance de l’adoption d’une LPM
La programmation pluriannuelle des dépenses de l’Etat en matière de défense nationale date des années 60 mais c’est à partir de 1976 qu’a été consacrée la notion de LPM.
La LPM constitue un outil de planification budgétaire qui s’inscrit dans un temps nécessairement long au regard du secteur concerné (durée de construction, visibilité pour les entreprises du secteur dont l’activité repose essentiellement sur les commandes publiques…). Elle constitue surtout un outil de définition de la stratégie de défense de l’Etat. Ainsi chaque LPM répond à une vision stratégique de la défense nationale (développement de l’arme nucléaire dans les années 60-70, modernisation des équipements dans les années 90-2000…).
- Une tendance à ne pas respecter les dispositions votées en LPM
La LPM est traditionnellement scindée en deux titres : le premier est consacré aux objectifs de la politique de défense et à la programmation financière et le second comprend diverses dispositions normatives intéressant la défense nationale (droit de l’armement, statut des militaires…). Chaque LPM est accompagnée d’un rapport annexé qui détaille les orientations opérationnelles (contrats opérationnels, programme d’équipements…).
Les lois de finances annuelles permettent de traduire les objectifs fixés par la LPM qui constitue davantage un engagement politique que juridique. Or, le rapport parlementaire constate que les trajectoires fixées par les précédentes LPM ont généralement été peu respectées dans la mesure où les lois de finances ont souvent fixé des ressources inférieures à celles prévues dans les LPM.
La LPM 2019-2025 : une réponse face à la montée en puissance de diverses menaces
- Une baisse des budgets alloués à la défense malgré une hausse des menaces
Le rapport parlementaire rappelle que pendant plusieurs décennies, les budgets alloués à la défense nationale ont été en constante diminution dans un contexte de baisse perçue des menaces, les gouvernements successifs souhaitant ainsi tirer parti des « dividendes de la paix » à des fins d’économie budgétaire. Ainsi, une diminution notable des effectifs a pu être constatée au fils des années, entraînant ainsi une baisse des capacités opérationnelles des forces armées. De même, le nombre d’équipements a largement diminué : l’effectif militaire est passé de 453 000 personnes en 1991 à 203 000 en 2021. De même, si la France possédait 1 349 chars de bataille et 686 avions de combat en 1991, elle n’en possédait respectivement plus que 222 et 254 en 2021.
Or, le rapport souligne que pendant cette période, les engagements militaires sont restés constants voire croissants (opérations menées en Afghanistan entre 2001 et 2012, en Lybie en 2011 ou au Mali en 2013, auxquelles il faut ajouter les missions intérieures telles que la mission Sentinelle en 2015).
En outre, les menaces ne se sont pas dissipées : le contexte international était profondément marqué par la menace djihadiste mais aussi par une militarisation croissante de pays tels que la Chine, la Russie ou la Turquie. Les menaces touchaient également de nouveaux domaines (espace numérique, espace exo-atmosphérique).
- Les efforts consentis dans la LPM pour faire face aux menaces actuels
Le Président de la République a donné à la LPM 2019-2025 quatre axes prioritaires :
- Améliorer les conditions d’exercice du métier des armes et le quotidien des soldats ;
- Renouveler les capacités opérationnelles ;
- Garantir l’autonomie stratégique de la France et promouvoir une autonomie stratégique européenne ;
- Innover en préparant de grands programmes au-delà de 2030.
« L’ambition 2030 » vise à disposer d’ici cet horizon d’un « modèle d’armée complet et équilibré ». Ainsi, la LPM 2019-2025 a pour objet de poser les jalons pour que la prochaine LPM puisse atteindre l’ambition 2030. Pour cela, la LPM prévoit de porter l’effort de défense à 2 % du produit intérieur brut (PIB) d’ici 2025. Parallèlement à cet effort financier, la LPM acte une augmentation nette des effectifs de 6 000 postes entre 2019 et 2025.
La LPM 2019-2025 a également été remarquée par les auteurs du rapport en raison de l’effort consenti quant à la sincérité des ressources prévues dans cette loi. En effet, si les précédentes LPM se fondaient partiellement sur des perspectives de recettes exceptionnelles et trop ambitieuses, la LPM 2019-2025 repose uniquement sur des crédits budgétaires.
La LPM 2019-2025 : le point de départ d’une montée en puissance de la puissance militaire française
- Une exécution conforme à la programmation et souple dans sa mise en œuvre
Les auteurs du rapport parlementaire notent que l’exécution de la LPM se caractérise par une double sincérité. En effet, les lois de finances initiales ont bien ouvert des crédits conformément aux prévisions de la LPM qui ont été consommés en exécution. Ainsi, le budget de la mission défense est passé de 34,2 milliards d’euros en 2018 à 43,9 milliards d’euros en 2023 (soit une augmentation de 9,7 milliards d’euros).
Les équipements des armées ont été particulièrement améliorés grâce à la hausse des crédits ; l’agrégat budgétaire « équipement » représente ainsi plus de 58 % des crédits totaux de la mission défense.
Le respect global de la trajectoire dessinée par la LPM n’a cependant pas exclut toute ré-allocation des ressources. En effet, entre 2019 et 2022, plus d’un milliard d’euros par an ont fait l’objet de réajustements. Cette souplesse est néanmoins nécessaire pour s’adapter aux évolutions économiques ou stratégiques mais aussi pour faire face à des aléas générateurs de surcoûts (hausse du coût du carburant à partir de 2021, Covid-19, guerre en Ukraine).
- Une plus grande capacité des forces armées à répondre aux nouveaux enjeux
La LPM consacre un effort important à l’amélioration de l’outil de dissuasion nucléaire (augmentation de 44 % entre 2018 et 2023) qui devra être encore accentué lors de la prochaine LPM.
Des livraisons importantes en matériel doivent également améliorer la capacité d’action des armées. La Marine nationale s’est par exemple vu doter d’un nouveau sous-marin nucléaire d’attaque, de dix avions et cinq hélicoptères. Les « petits équipements » ont également été renouvelés (fusils d’assaut, jumelles de vision nocturne, treillis de combat renforcés contre le risque « feu »…).
La LPM a également permis à plusieurs domaines prioritaires de se perfectionner :
- Le renseignement : renforcement des effectifs, équipements supplémentaires y compris dans le domaine spatial ;
- Le cyber : pour la première fois, la LPM 2019-2025 a consacré un chapitre spécifique à la cyberdéfense. La loi prévoit la création de 1 500 postes. Si la France a conduit un effort sans précédent, les rapporteurs notent que les engagements dans ce domaine doivent se poursuivre pour faire face aux enjeux sur le long terme.
- L’espace : la LPM prévoit un renouvellement des capacités satellitaires françaises. La stratégie dans le domaine du spatial a conduit la création d’un nouveau programme de maîtrise de l’espace dit ARES.