Écrit le 20/03/2024
L’octroi de mer, taxe existant depuis très longtemps en Outre-mer, est particulièrement important pour les collectivités locales puisqu’il garantit largement leur autonomie financière. Dans son rapport, la Cour des comptes évalue et dresse un bilan des effets budgétaires et économiques de ce dispositif.
Dans un rapport rendu public le 5 mars 2024, la Cour des comptes s’intéresse à l’octroi de mer, l’un des plus anciens systèmes d’imposition français. Il a été supprimé en France hexagonale depuis 1943 mais se maintient en Outre-mer où il est perçu comme un facteur essentiel du principe de libre administration des collectivités locales et constitue une ressource très importante pour celles-ci (près d’un tiers des recettes).
L'octroi de mer
L’octroi de mer est une imposition spécifique dans les départements d’Outre-mer de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de Mayotte et de La Réunion : les opérations soumises à l’octroi de mer sont les importations de biens et les livraisons de biens, faites à titre onéreux, par des personnes qui y exercent des activités de production.
L’octroi de mer a évolué à partir de la fin des années 90 pour se conformer aux règles européennes interdisant, en principe, les taxes d’effet équivalent à des droits de douane au sein du marché unique. Ainsi, à côté de l’octroi de mer visant les importations (octroi de mer dit externe), un octroi de mer dit interne a été créé ; il consiste à taxer les productions locales au-delà d’un certain seuil de chiffre d’affaires. Les collectivités de niveau régional ont également eu le droit de créer un « différentiel d’octroi de mer » sur les biens importants afin de compenser les surcoûts de la production locale.
L’impact de l’octroi de mer sur les finances locales
En 2022, les recettes nettes globales de l’octroi de mer ont atteint un niveau historique de 1,644 milliards d’euros. L’octroi de mer représente en moyenne 32 % des produits de gestion des communes des départements et régions d’outre-mer, avec des écarts importants entre elles. La quasi-totalité des recettes de l’octroi de mer est affectée à la section de fonctionnement des collectivités, sans fléchage. La Cour des comptes note que cette pratique peut conduire les collectivités concernées à ne pas rechercher d’économies de fonctionnement au regard du dynamisme de cette recette.
L’octroi de mer interne appliqué aux entreprises ultramarines ne s’élève qu’à 54 millions d’euros (soit 3,3 % des recettes totales de l’octroi de mer). Ce dispositif, censé permettre de faire respecter le principe de non-discrimination entre productions locales et importations, paraît donc, dans les faits, largement théorique. La Cour des comptes y voit un problème : les collectivités locales n’ont ainsi pas intérêt à promouvoir un développement du tissu productif local qui leur ferait perdre des ressources de fonctionnement issues de l’octroi de mer externe.
La Cour des comptes regrette également que l’octroi de mer ne soit pas suffisamment prévisible et insuffisamment transparent pour les contribuables (choix des exonérations facultatives, changement de taux…) alors même que le coût cumulé des exonérations d’octroi de mer est significatif (plus de 490 millions d’euros par an).
La Cour rapporte que si l’octroi de mer constitue bien une garantie de la libre administration des collectivités locales pour l’échelon régional (surtout en comparaison avec les régions hexagonales), elle est en réalité assez faible pour les communes qui sont pourtant les premières bénéficiaires de cette recette (75,8 % en moyenne entre 2014 et 2022). En effet, les communes ne décident ni de l’assiette, ni du taux, ni des exonérations à l’inverse des régions ou collectivités uniques qui disposent d’une large marge de manœuvre (dans les limites fixées par les décisions du Conseil de l’Union européenne).
L’impact de l’octroi de mer sur le développement des économies locales
L’octroi de mer vise à compenser les « handicaps structurels » des territoires ultramarins. Or, les estimations des surcoûts de production sont plus ou moins élaborées et précises. Le rapport montre qu’en effet, les listes de biens susceptibles de faire l’objet d’un différentiel d’octroi de mer, tout comme les taux et exonérations appliqués, semblent davantage relever d’accords locaux de circonstance ou d’un héritage historique que d’une vision économique.
La Cour des comptes indique que, finalement, les effets économiques de l’octroi de mer apparaissent au mieux non quantifiables voire s’avèrent non effectif sur la compétitivité des entreprises bénéficiant du différentiel d’octroi de mer. Les études économiques menées pour le rapport montrent que l’effet de l’octroi de mer sur la création d’entreprises est globalement faible, l’octroi de mer ayant davantage tendance à favoriser les entreprises présentes qu’à susciter des créations d’entreprises, pouvant ainsi rendre plus difficile l’ouverture à la concurrence.
L’impact de l’octroi de mer sur les prix et sur la dépendance aux importations
L’octroi de mer est une des causes de la cherté de la vie dans les outre-mer, même si son seul impact est difficile à calculer. Il contribue en effet à la hausse des prix pour de nombreux biens de première nécessité, non produits dans les départements et régions d’outre-mer, ou produits dans une proportion limitée.
Certaines collectivités locales ont pu décider d’exonérations ponctuelles d’octroi de mer pour faire face aux tensions sociales, ce qui, selon la Cour des comptes, n’est pas entièrement satisfaisant dans la mesure où ces décisions ne s’attaquent pas à la racine du problème : en effet, le principe même de l’octroi de mer est la taxation de biens importés, pour partie non substituables avec des biens produits localement, ou correspondant à une offre locale limitée et ne pouvant satisfaire la demande intérieure.
En outre, l’octroi de mer est supposé permettre aux entreprises de consolider leur position sur le marché local, de dégager des marges de manœuvre pour investir et exporter davantage vers le marché de l’Union. Or, la Cour montre qu’une telle corrélation ne peut être établie, les exportations des départements et régions d’outre-mer vers l’Union européenne hors France hexagonale étant très faibles (7,7 % des exportations des DROM en 2022).
Finalement, l’octroi de mer, en ayant pour effet de maintenir une dépendance aux importations pour garantir un certain niveau de ressources fiscales aux collectivités locales, ne permet pas de modifier le modèle de commerce extérieur existant.
Les trois scénarios envisagés
La Cour des comptes, au terme de son analyse, propose trois scénarios pour l’avenir de l’octroi de mer :
- le statu quo : pour la Cour des comptes, son rapport démontre que cette possibilité n’est pas envisageable ;
- un scénario « de rupture » : la Cour des comptes propose de substituer à l’octroi de mer une nouvelle ressource ressemblant à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Une expérimentation et une réflexion plus large sur les dispositifs existants à l’échelle européenne, nationale et locale serait nécessaire ;
- un scénario « réformiste » : il s’agit de l’hypothèse emportant le plus la conviction de la Cour à court terme. Ce scénario suppose de renforcer le pilotage et le contrôle de l’octroi de mer, d’optimiser l’emploi des ressources de l’octroi de mer, d’adopter des mesures de simplification du dispositif et d’atténuer les effets de l’octroi de mer sur le niveau des prix.