Écrit le 26/01/2023
La loi du 7 août 2015 a confié à la Cour des comptes la conduite d’une expérimentation relative à la certification des comptes des collectivités territoriales. Cette expérimentation, débutée en 2016, prend fin cette année. Après avoir dressé un premier bilan, la Cour des comptes a publié début janvier 2023 son rapport définitif.
L’article 110 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) prévoyait que la Cour des comptes devait conduire, « en liaison avec les chambres régionales des comptes, une expérimentation de dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements ». Selon la loi, cette expérimentation d’une durée de huit ans devait permettre « d'établir les conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes du secteur public local ». Elle concernait vingt-cinq collectivités et établissements publics volontaires (arrêté du 10 novembre 2016) : deux régions, six départements, dix communes, six établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et un syndicat.
La Cour des comptes, après avoir déjà dressé un bilan intermédiaire de l’expérimentation en juin 2019, a publié le 5 janvier 2023 son bilan final.
La Cour des comptes montre au travers de son rapport que l’expérimentation a permis aux collectivités et EPCI concernés de réaliser des progrès pour atteindre l’objectif de régularité, de sincérité et de fidélité des comptes conformément à l’article 47-2 de la Constitution. Elle note néanmoins que la fiabilisation des comptes nécessite plusieurs évolutions de méthode ainsi qu’une adaptation des outils informatiques.
Les évolutions comptables et de gestion nécessaires
Actuellement, les collectivités territoriales disposent de deux états financiers : d’une part, le compte administratif établi par l’ordonnateur, de l’autre, le compte de gestion, réalisé par le comptable public. Il convient en outre d’ajouter à ces deux documents les éventuels budgets annexes qui représentent une part significative de l’activité des collectivités territoriales. Ainsi, les entités publiques locales ne disposent pas de comptes uniques établis sur le périmètre de leur personnalité morale.
La Cour des comptes estime qu’il est indispensable que les collectivités territoriales et EPCI détiennent un compte financier unique pour permettre une agrégation des différentes ressources. En effet, l’expérimentation conduite a permis de mettre en évidence les faiblesses d’une présentation des comptes par budget et notamment pour le bloc communal. Une mise à jour de l’application Hélios doit par conséquent être réalisée selon elle.
La Cour des comptes note également qu’une réflexion est en cours sur la production par les collectivités territoriales d’un rapport de gestion qui doit permettre d’expliquer les résultats de l’exercice et de présenter les perspectives pour les années suivantes. La production de ce rapport ne serait pas obligatoire même si la Cour des comptes estime qu’il serait pertinent afin de pouvoir exposer clairement aux contribuables et aux élus locaux la situation financière de leur collectivité.
La Cour des comptes est également revenue sur le recueil des normes comptables : actuellement, deux systèmes coexistent, à savoir l’instruction M57 et un recueil de normes comptables établi par le conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP) qui n’a pas encore de valeur réglementaire et qui n’est pas encore complètement achevé. L’instruction budgétaire M57 a été utilisée pour conduire l’expérimentation après avoir été modifiée à cet effet. Pour autant, selon la Cour, cette instruction ne devrait pas servir de référentiel pour l’avenir ; il conviendrait à l’inverse d’utiliser le recueil établi par le CNoCP qui devra être légèrement modifié pour tenir compte des enseignements de l’expérimentation et qui devra au préalable, acquérir une valeur réglementaire.
La Cour des comptes souhaiterait également que le contrôle interne soit obligatoire dans toutes les collectivités territoriales : une approche par les risques permettrait en effet d’améliorer la gestion des entités publiques locales et de favoriser son fonctionnement en cas de rotation importante des effectifs. Ainsi, la Cour recommande une évolution de la réglementation afin de soumettre les collectivités territoriales aux articles 170 et 215 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 (décret GBCP).
L’expérimentation a, selon la Cour des comptes, démontré la pertinence de la certification des comptes publics locaux dans certains cas.
La certification des comptes obligatoire pour les plus grosses collectivités territoriales sous conditions
La Cour des comptes dresse le constat qu’il faudrait rendre la certification des comptes obligatoire pour les régions et départements ainsi que pour d’autres collectivités territoriales, en fonction de seuils financiers. La Cour note en effet la concentration des enjeux financiers sur un faible nombre d’entités publiques locales, 1 757 collectivités territoriales (soit 2,5 % des collectivités françaises) représentant 80 % du total des dépenses de fonctionnement de celles-ci. Les autres collectivités territoriales pourraient se voir proposer un mode alternatif à la certification (examen limité annuel, audit périodique des comptes, mission de présentation des comptes…).
Selon la Cour des comptes, la certification des comptes devrait nécessairement relever de la compétence d’auditeurs privés, la Cour et les chambres régionales des comptes (CRC) ne disposant pas des moyens nécessaires pour réaliser cette mission. Les professionnels devraient néanmoins s’enquérir des spécificités du secteur public local pour pouvoir participer aux appels d’offres d’audit des collectivités territoriales. Des règles relatives à la déontologie et à la nomination des auditeurs seront en outre indispensables. La Cour estimerait pertinent que les organisations représentatives des commissaires aux comptes et experts-comptables établissent une liste d’auditeurs pouvant candidater aux appels d’offres.
La Cour des comptes reconnaît que la certification des comptes des collectivités territoriales prendra plusieurs années (cinq ans a priori selon la direction générale des finances publiques) et devra nécessairement se faire par vagues successives. Ce délai devrait permettre aux collectivités et aux auditeurs externes de recevoir un accompagnement pour se mettre en capacité de répondre à cette nouvelle exigence.
La Cour des comptes a notamment insisté dans son rapport sur la nécessité d’adapter le référentiel d’audit aux spécificités du secteur public local qui pourrait lui aussi adapter certaines règles pour faciliter le travail de certification des comptes (révision du calendrier d’arrêté et d’approbation des comptes notamment). Le référentiel d’audit actuel est essentiellement fondé sur les règles fonctionnant dans le secteur privé.
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