La crise économique, certains dysfonctionnements constatés au sein des administrations américaines, mais aussi l'impact insuffisant des dispositifs "performance" existants ont remis à l'ordre du jour aux Etats-Unis la question du management de la performance et celle, corollaire, de son évaluation.
Presque simultanément, à l'été 2010, deux initiatives ont vu le jour avec un objectif identique : accroître la performance des services publics en dépassant le stade de la mesure pour passer à un système fondé sur l'amélioration continue. L'une de ces initiatives concerne uniquement les Etats et les collectivités locales (comtés, villes) ; l'autre, seulement l'administration fédérale.
Les deux constatent une double insuffisance : celle d'un management limité au simple respect de règles et de normes, d'une part, celle des évaluations fondées sur des batteries d'indicateurs, sans réel suivi, d'autre part. « Le seul fait de mesurer et de rendre des comptes n'a jamais permis d'améliorer réellement le mode de délivrance et les résultats attendus », constatent les auteurs. OMB (Office of Management and Budget) épingle même les initiatives fédérales des dernières années, le GPRA (Government Performance and Results Act) et le PART (Performance Assessment Rating Tool) qui, "même s'ils ont augmenté le nombre d'indicateurs dans de nombreuses agences, ne se sont avérés d'aucune utilité sur la production ". Ce qui reste à inventer, soulignent l'une et l'autre étude, c'est donc une réelle articulation entre l'évaluation et l'amélioration des performances.
Instaurer un « cercle vertueux » à l’échelon territorial
Les représentants des Etats et des collectivités locales voient cette articulation comme un cycle permanent, un "cercle vertueux", construit autour de plusieurs grands principes de management de la performance (jouer sur les processus mais aussi sur l'organisation et sur la culture; informer dans la transparence; cibler des priorités précises; assurer la pérennité des actions au-delà des changements politiques...). Plus proches du terrain, ils font primer avant tout la souplesse -leurs principes sont conçus comme un "cadre" adaptable aux situations particulières- et le pragmatisme. Rien n’interdit, par exemple, d'entreprendre un management de la performance dans un département ou un service, comme le service des parcs et loisirs du Comté de Los Angeles l’a fait pour obtenir des "ristournes" de ses prestataires, passant en quatre semaines de 55% à 97% de résultats positifs.
Remettre à niveau la dématérialisation à l’échelon fédéral
A l'échelon fédéral, ce sont aussi les causes profondes des dysfonctionnements qui sont pointées. Dans un forum organisé début 2010 avec les ministères, les syndicats et les entreprises privées pour lancer l'initiative "Next Steps", le président Obama a souligné le "considérable retard" pris par l'administration fédérale en matière d'informatique et de "e-administration" ("Notre service des brevets reçoit les demandes électroniquement, mais faute d'équipement, il les scanne et les classe sous forme papier... d'où un délai d'environ trois ans pour déposer un brevet"...) et les coûts astronomiques de programmes inadaptés qui doivent ensuite être abandonnés ou revus (500 milliards de dollars en dix ans). Le programme "Next Steps" d'amélioration de la performance et de sa mesure va donc se concentrer d'abord sur un rattrapage technologique, sur une mise à niveau avec les pratiques dématérialisées des entreprises. L’effort doit en outre contribuer à la création d'une véritable "culture client" pour laquelle OMB, à la demande du gouvernement fédéral, reprend les grandes lignes des principes énoncés par les Etats: définir clairement les priorités, revoir les processus, associer les managers, s'appuyer sur des services partagés, informer clairement et précisément ("candidly and transparently") par le biais de portails internet dédiés. Dans chaque ministère, un responsable "performance" a été nommé et participera à un comité ("PIC", Performance Improvement Council) chargé d'échanger sur les bonnes pratiques et de piloter le management de la performance dans l'administration fédérale.
C’est donc avec les dirigeants d'entreprise, les responsables ministériels et les syndicats que le gouvernement fédéral a travaillé, et non pas avec les gestionnaires des cinquante Etats ou des municipalités : en dépit d'un même objectif, de missions proches et souvent partagées (sécurité, éducation, logement, santé...), et de problématiques largement communes (faire "mieux avec moins" en période de restrictions; rendre un meilleur service; remotiver les agents...), les uns et les autres ont conduit séparément leur réflexion, nouveau témoignage sans doute d'une certaine nervosité existant dans les rapports entre les Etats et l'administration fédérale, nervosité renforcée par la crise, par les difficultés de mise en œuvre de la réforme de la santé et par les élections qui se profilent dans de nombreux Etats à l'automne.
Retrouver la dimension stratégique de l’évaluation
Pour autant, l'une comme l'autre des initiatives mettent en avant l'importance d’échanger sur les "bonnes pratiques". Le niveau fédéral les a puisées dans le secteur privé et au Canada ; le niveau territorial, dans les autres Etats et les municipalités. Dans ce dernier cas, bien plus qu’à l’échelon fédéral, ces « bonnes pratiques » locales sont mises à mal par les effets en cascade de la crise économique. Le rapport du NPMAC en citait une vingtaine, glanées durant les deux ans mis à réaliser son enquête. Sur ces vingt, beaucoup n'ont pu être pérennisées et deux ou trois, seulement, semblent se poursuivre.
Ce cadre morose explique le sentiment d'urgence à agir qui a présidé à la "refonte" des systèmes de management par la performance. Plus que jamais, les gestionnaires américains ont conscience qu'il ne s'agit pas d'abandonner l'évaluation, les indicateurs et les tableaux de bord, bien au contraire : il s'agit de les repenser et de leur redonner tout leur sens pour en faire de véritables outils stratégiques de bonne gestion et de prospective.
Claire Fargeot-Boll
Cette note réactive a été publié en octobre 2010-la version originale avec les références est disponible en version PDF. Téléchargez la note en format PDF (pdf-110ko)
