Une mise en œuvre progressive de l'Union bancaire européenne

Le projet d'Union bancaire est prévu pour être mis en place par étapes successives. Logiquement, son volet préventif, à savoir le Mécanisme de Supervision Unique (MSU), a été considéré comme devant être opérationnel avant son volet "curatif", qui inclut le Mécanisme de Résolution Unique (MRU) et la garantie des dépôts.

• Le Mécanisme de Supervision Unique (MSU)
• Le mécanisme de résolution unique (MRU)
• Un projet de système harmonisé de garantie des dépôts

Le Mécanisme de Supervision Unique (MSU)

Le mécanisme de supervision unique (MSU) est une construction européenne qui s'adresse en premier lieu aux pays de la zone euroet qui place la BCE au centre du dispositif de supervision bancaire. Toutefois, les pays de l'Union européenne qui ne font pas partie de la zone euro pourront, s'ils le souhaitent, adhérer au MSU. Pour les autres, la supervision bancaire continuera de relever de leurs autorités nationales de contrôle.

La responsabilité de la mise en œuvre du MSU est confiée à la BCE, qui voit ainsi son champ de compétence s'élargir au delà de sa mission de définition de la politique monétaire de la zone euro.

En pratique, les délibérations du Conseil des Gouverneurs (ordres du jour et réunions) sur les questions de supervision seront strictement séparées de celles sur la politique monétaire.

En matière de gouvernance du MSU, le bureau de supervision sera l'organisme central en charge de la définition de la politique de supervision de la BCE. Ses propositions en la matière devront être soumises pour validation au conseil des gouverneurs qui se réunira spécialement pour les examiner. A priori, cet examen ne devrait revêtir qu'un aspect purement formel, les propositions du bureau ayant vocation à être acceptées en l'état par le Conseil des gouverneurs (procédure d'absence d'objection). Néanmoins, au cas où un différend interviendrait, une procédure de médiation est prévue.

En ce qui concerne la zone euro, la supervision de la BCE s'exercera de deux manières à compter de novembre 2014 :

• En direct, avec l'aide des autorités nationales de supervision, pour les établissements jugés "significatifs". Ces derniers se définissent comme ceux dont le total d'actifs dépasse 30 milliards d'euros ou dont le poids dans le PIB du pays est supérieur à 20 % ou qui appartiennent à un groupe ayant reçu une aide financière du Fonds européen de stabilité financière (FESF) ou du MES. En outre, pour chaque Etat membre, au moins 3 établissements de crédit devront relever de la supervision directe de la BCE, même s'ils ne répondent pas aux critères retenus. De même, toute entité revêtant une importance notable pour l'économie nationale pourra également être considérée comme significative.
• Par l'intermédiaire des autorités nationales de supervision, mais sous le  contrôle de la BCE et dans le respect du cadre qu’elle aura défini, pour les établissements jugés "moins significatifs".

Toutefois, préalablement à la prise en charge de leur supervision directe, la BCE procédera à une opération de clarification de la situation des banques significatives dans le but de favoriser la mise en cohérence des pratiques nationales de supervision et de s'assurer qu'aucune banque ne recèle d'actifs "pourris" nécessitant une recapitalisation massive. Cette opération comprend quatre phases successives qui s'échelonneront d'octobre 2013 à octobre 2014 :

L'évaluation complète des grandes banques de la zone euro

L'évaluation complète par la BCE des risques, de la qualité des actifs et de la capacité de résistance des grandes banques préalablement à l'exercice de son rôle de superviseur s'échelonnera sur 12 mois à compter de novembre 2013. Elle s'effectuera en collaboration avec les autorités nationales compétentes des Etats membres participant au MSU. Elle vise 3 objectifs :

1. la transparence, à travers une amélioration de la qualité des informations disponibles sur la situation des banques ;
2. l'assainissement, grâce à l'identification et à la mise en œuvre, le cas échéant, des mesures correctrices nécessaires,
3. le renforcement de la confiance, en assurant toutes les parties prenantes que les banques sont fondamentalement solides et crédibles ;

L'évaluation complète comprendra elle-même trois éléments : une évaluation prudentielle des risques, un examen de la qualité des actifs et la réalisation d'un stress test.

Une évaluation prudentielle des risques

Celle-ci visera à apprécier, quantitativement et qualitativement, les facteurs de risques majeurs, notamment de liquidité, d'effet de levier et de financement.

A l'issue de ce processus, qui comprend aussi un dialogue avec l'institution supervisée, des décisions d'actions correctrices pourront être formulées à l'égard de la banque avec éventuellement la détermination d'un programme d'examen de supervision.

Un examen de la qualité des actifs des banques

Destiné à accroître la transparence quant l'exposition des banques, cet examen portera notamment sur l'adéquation de la valorisation des actifs et des garanties ainsi que des provisions selon une méthodologie définie par la BCE. L'exécution de cet examen est déléguée aux autorités nationales, mais un processus d'assurance-qualité conduit tout au long du processus permet de vérifier que la méthodologie est appliquée de façon uniforme dans chaque pays.

La réalisation d'un "stress test"

Il s'agit de vérifier la capacité des banques à absorber les chocs en situation de crise. Ce test de résistance sera mené à l'issue du processus de revue de la qualité des actifs en collaboration avec l'Autorité bancaire européenne ( EBA ) sur un échantillon de banques plus large que celui des seules banques "significatives".

Enfin, les résultats de l'évaluation complète des risques, de la qualité des actifs et de la capacité de résistance des grandes banques feront l'objet d'une communication unique de la BCE avant l'entrée en vigueur du MSU en novembre 2014.

Le mécanisme de résolution unique (MRU)

L'instauration de mécanismes de résolution des défaillances bancaires constitue, avec la réglementation Bâle III et la régulation du système bancaire parallèle, l'un des axes majeurs de la réforme financière prônée par le G20
 en 2008 et 2009.

L'objectif affiché d'un mécanisme de résolution bancaire européen est de mettre fin à la prise en charge publique des conséquences financières des défaillances de banques qui, entre fin 2008 et fin 2011, auront coûté aux contribuables européens quelque 1 600 milliards d'euros (soit 13% du PIB des pays de l'Union européenne). Il s'agit aussi de mettre fin à un état d' aléa moral qui se caractérise par le fait que les acteurs privés sont incités à prendre des décisions risquées dans la mesure où ils peuvent en espérer des gains élevés, alors que les coûts d'une éventuelle faillite provoquée par la matérialisation du risque est supportée par la sphère publique.

Dans ce contexte, le Conseil de l'Union européenne a proposé le 18 décembre 2013 l'instauration d'un mécanisme de résolution unique qui se composerait d'un comité de résolution unique et d'un fonds de résolution unique. Le MRU entrerait en vigueur au 1^er janvier 2015 sous réserve de l'accord du Parlement européen. Il s'appliquerait à toutes les banques relevant du mécanisme de supervision unique, c'est à dire aujourd'hui à toutes les banques des pays de la zone euro. Les banques des pays de l'Union européenne qui ne font pas partie de la zone euro pourraient néanmoins être intégrées au mécanisme du MRU si leur pays demandait à participer au MSU.

Le comité de résolution unique

Composé d'un directeur exécutif, de quatre membres permanents et de représentants des autorités nationales de contrôle des pays participants, ce comité de résolution unique aura des pouvoirs  étendus en cas de résolution concernant une banque détenant des filiales à l'étranger ou une banque directement supervisée par la BCE.

A partir d'une notification émanant de la BCE indiquant qu'une banque est défaillante ou en passe de l'être, le comité serait en charge de proposer un plan de résolution définissant les instruments à mettre en œuvre. S'il le juge nécessaire, le comité pourrait aussi demander le recours au fonds de résolution unique.

Les décisions du comité de résolution unique entreraient en vigueur 24 heures après leur adoption. Elles pourraient toutefois être amendées ou annulées par le Conseil de l'Union sur proposition de la Commission.

Par ailleurs, des règles spécifiques de prise de décision sont prévues au sein du comité de résolution unique. La plupart des décisions seront préparées par le comité exécutif composé du directeur et des quatre membres permanents, ainsi que par les représentants des autorités nationales concernées. Cependant, les décisions devront être prises en réunion plénière des lors qu'elles impliquent un apport de liquidités d'un montant supérieur à 20 % des capitaux versés au fonds de résolution unique ou une recapitalisation d'une banque se traduisant par une ponction de plus de 10% de ces mêmes capitaux versés ou encore si elles prévoient l'accès au fonds alors que celui-ci a déjà été ponctionné de plus de 5 milliards d'euros au cours de la même année.

Les autorités nationales de résolution resteraient compétentes pour toute décision concernant les banques placées sous leur contrôle, mais le comité de résolution unique aurait un droit de regard sur ces décisions et il garderait la décision finale en cas de recours au fonds de résolution unique.

Le fonds de résolution unique

Ce fonds serait abondé à compter de 2015 par des contributions bancaires à raison de 0,8 % des dépôts garantis. Ces contributions bancaires s'effectueraient dans un premier temps au niveau national et le fonds serait alors compartimenté par pays. Une mutualisation progressive serait opérée sur une période de 10 ans. Ainsi, en 2026, le fonds de résolution deviendrait véritablement unique et il serait doté d'un montant de 55 à 60 milliards d'euros.

Le fonds de résolution est destiné à aider les banques en difficulté à se refinancer pendant la phase de résolution, qui consistera à appliquer le plan avalisé par le comité de résolution unique, et au cours de laquelle la banque en question n'aura plus accès au marché interbancaire. Le fonds n'a donc pas vocation à recapitaliser les banques en faillite, mais à aider à la bonne exécution du plan de résolution.

Au cours des 10 premières années d'existence du fonds, le coût des éventuelles résolutions bancaires serait supporté par le compartiment national du fonds, puisqu'il n'y aurait pas encore de mutualisation. Au cas où ce compartiment national serait épuisé, il pourra être fait appel à une contribution bancaire nationale supplémentaire et l'Etat pourrait être mis à contribution. Il pourrait cependant demander à bénéficier des concours du Mécanisme Européen de Stabilité (MES).

Durant la phase transitoire, un filet de sécurité public commun serait progressivement constitué. Ce dispositif permettrait notamment de faciliter le recours à l'emprunt pour le fonds de résolution unique et d'assurer que le fonds unique sera toujours en mesure de financer ses interventions. Si ce filet de sécurité devait être utilisé, le secteur bancaire serait mis à contribution pour rembourser les sommes décaissées. Toutefois, le contenu de ce filet de sécurité n'a pas été précisé. Il pourrait s'agir d'autoriser le fonds de résolution unique à emprunter sur les marchés financiers avec la garantie des Etats participants ou à demander un prêt au Mécanisme Européen de Solidarité (MES).

Par ailleurs, les dirigeants européens ont adopté le principe du " bail in " qui prévoit, à compter du 1^er janvier 2016, qu'en cas de faillite probable ou avérée, les actionnaires, les créanciers et les déposants dont les avoirs dépassent 100.000 euros devront assumer en première ligne les coûts de la résolution à concurrence de 8 % du total de bilan. Ce n'est qu'au delà de ce plafond que le fonds de résolution unique interviendrait.

Un projet de système harmonisé de garantie des dépôts

La Commission européenne a adopté le 12 juillet 2010 une proposition de directive visant à l'harmonisation des systèmes de garantie des dépôts. Cette proposition prévoit notamment qu'en cas de faillite ou quasi-faillite bancaire, les déposants puissent être intégralement indemnisés à concurrence d'un montant de 100.000 euros dans  un délai d'une semaine après la faillite.

Un accord a été conclu en ce sens entre la Présidence de l'Union européenne et le Parlement le 17 décembre 2013. Toutefois, les pays membres de l'Union européenne ne se sont encore prononcés sur le sujet qui reste donc pour l'instant encore à l'état de projet.

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Créé le 12/03/2014, publié sur Faciléco le 08/08/2014