Il y a 20 ans, le 1er août 2001, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) était promulguée. La LOLF, qui remplace l’ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, s’est appliquée à partir de la loi de finances pour 2006. Retour sur les principes et objectifs de la LOLF et les dates clés.
Qu'est-ce que la LOLF ?
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 a réformé l’ordonnance du 2 janvier 1959. Jusqu'alors, avec l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, la procédure budgétaire était orientée vers les moyens plutôt que vers les résultats. Désormais, la LOLF institue une démarche de budgétisation orientée vers la performance.
Une logique de performance
La nomenclature budgétaire se décline en grands ensembles de politiques publiques, les missions (sécurité, culture, éducation, justice, etc), subdivisées en programmes. Des crédits sont alloués à chaque politique publique, ainsi que des objectifs, assortis d’indicateurs pour en évaluer la réalisation.
La LOLF institue des Projets annuels de performance (PAP) pour les différentes administrations de l’État. Les objectifs sont évalués l’année suivante dans les Rapports annuels de performance (RAP).
Qu'est-ce qu'un projet annuel de performance (PAP)?
Les projets annuels de performances (PAP) sont annexés au projet de loi de finances (PLF), en application de l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Depuis la loi de finances pour 2006, les PAP retracent, pour chaque programme, la stratégie, les objectifs, les indicateurs et les objectifs de résultat, qui seront mesurés dans les rapports annuels de performances (RAP) annexés au projet de loi de règlement. Les PAP permettent aussi, par le biais d'informations sur la justification des crédits au premier euro et l’analyse des coûts, une meilleure compréhension de la dépense.
Ils détaillent ainsi pour chaque programme, les propositions du projet de loi de finances. Trois types d’objectifs expriment les priorités stratégiques de chaque programme : efficacité socio-économique, qualité du service à l’usager, efficience.
Qu'est-ce qu'un rapport annuel de performance (RAP)?
Les rapports annuels de performance, annexés au projet de loi de règlement, rendent compte, pour chaque programme, de l’exécution des engagements pris dans les projets annuels de performances (PAP) au moment de l’examen du projet de loi de finances.
Une plus grande transparence et le rôle du Parlement valorisé
La LOLF a pour objectif une plus grande transparence des documents budgétaires qui passent de 848 chapitres à 150 programmes. Cette transparence s'accompagne d'un renforcement du contrôle par le Parlement des crédits alloués.
La LOLF institutionnalise - sans le rendre obligatoire pour le Gouvernement - le débat d’orientation budgétaire avant la rédaction du projet de loi de finances. Elle impose l'obligation pour le Gouvernement de présenter au Parlement, lors du dépôt du projet de loi de finances, un rapport sur les perspectives économiques, sociales et financières pour les 4 années à venir.
Par ailleurs, la globalisation des crédits au niveau de la mission a permis un approfondissement du pouvoir d’amendement des parlementaires sur les projets de loi de finances (PLF).
Une fois le budget exécuté, la LOLF revalorise la loi de règlement (c’est-à-dire la loi de finances par laquelle le Parlement exerce son contrôle sur le respect par le Gouvernement de l’autorisation budgétaire accordée).
Le contexte historique de l’adoption de la LOLF
Un consensus politique existait sur la nécessité de réformer l’ordonnance de 1959. De nombreux acteurs ont participé à l'élaboration de la LOLF. Le consensus pour réformer l'ordonnance de 1959 s’appuyait sur :
- les travaux de la cour des comptes et du Parlement sur l’utilisation de l’argent public et la nécessité d'une transparence en matière budgétaire,
- les travaux de l’organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) promouvant une nouvelle gestion publique,
- la modernisation des procédures budgétaires et comptables engagées par de nombreux États depuis les années 1980.
Fait notable, la LOLF résulte d’une initiative parlementaire du 11 juillet 2000. Tout au long de l'examen du texte entre le Gouvernement et le Parlement, les rapporteurs étaient le député Didier Migaud (devenu Premier président de la Cour des comptes en 2010) et le sénateur Alain Lambert (nommé ministre chargé du Budget et de la réforme budgétaire de 2002 à 2004).
La LOLF a été validée par le conseil constitutionnel (décision du 25 juillet 2001).
Dates clés
- 2001 : promulgation de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
- 2004 : loi organique sur les finances locales
- 2005 : loi organique relative aux lois de finances sur la sécurité sociale
- 2006 : entrée en vigueur de la LOLF
- 2008 : entrée dans la constitution des lois de programmation des finances publiques et de l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques
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