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Droit à l'erreur : loi pour un État au service d'une société de confiance (ESSOC)

20/08/2018

La « loi pour un État au service d'une société de confiance » s'inscrit dans la volonté du Gouvernement de moderniser l'action des services publics. Elle comporte 2 piliers : faire confiance et faire simple et s’adresse à tous les usagers - particuliers ou entreprises - dans leurs relations quotidiennes avec les administrations. Des mesures emblématiques : droit à l'erreur - médiation généralisée dans les Urssaf - relation de confiance.

« L'État simplifie vos démarches administratives et vous rend la vie plus facile »

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Parcours législatif

Mardi 31 juillet 2018, le projet de loi pour un État au service d'une société de confiance a été adopté définitivement par l'Assemblée nationale. Lire la suite... 

 

 

 


La loi a été élaborée selon la méthodologie de la transformation :

1. co-construire dans la fabrique de la loi, grâce à la mobilisation de tous les ministères, de parlementaires engagés partageant les remontées du terrain, du travail et des consultations d’une personnalité qualifiée, Thierry Tuot.

2. s’inspirer des bonnes pratiques étrangères : les Pays-Bas par exemple pour la relation de confiance qui existe entre les entreprises et l'administration fiscale; la Grande-Bretagne qui applique le principe de la suppression de 2 anciennes normes pour 1 norme créée; l’Allemagne pour la lutte contre la sur-transposition.

3. être audacieux grâce à l’expérimentation : ne pas reproduire les erreurs du passé et identifier les meilleures pratiques. L’expérimentation, permise depuis 2003 mais peu dans les habitudes de la culture administrative et politique française, permettra de s’assurer que les actions de simplification engagées sont réellement efficaces et n’ont pas d’effet contre-productif alourdissant les réglementations existantes.

4. se donner les moyens d’un véritable changement : pour accompagner cette transformation profonde, le Gouvernement mobilise une partie des 1,5 milliard d’euros prévus dans le Grand Plan d’investissement pour la formation des agents et de leurs managers à ces nouvelles règles mais surtout à cette nouvelle approche.

5. instaurer un « service après vote », c’est-à-dire s’engager à mener un suivi de l’application du texte à l’issue de l’examen parlementaire.

Photo Assemblée nationale ©BercyPhoto DH Simon

Éditorial de Gérald Darmanin, ministre de l'Action et des Comptes publics

« Le Gouvernement veut transformer notre pays en profondeur : vers une société libérée, vers une société mieux protégée, vers une société de confiance. Ce projet de loi est une nouvelle pierre mise à l’édifice d’un État acteur de la transformation de notre société, d’un État moteur de progrès pour tous nos concitoyens, d’un État au service d’une société de confiance. » Lire la suite...

« Le Gouvernement veut transformer notre pays en profondeur : vers une société libérée, vers une société mieux protégée, vers une société de confiance.
Dans ce projet, le rôle de l’État et de ses services est primordial. Ils sont à la fois le miroir des besoins de notre société et le moteur indispensable à sa transformation.
Nous l’avons dit avec le Premier ministre lors de la présentation du grand programme Action publique 2022 et à nouveau très récemment lors du lancement du forum de l’Action publique destiné à repenser ensemble les services publics de demain.
Ce projet de loi est une nouvelle pierre mise à l’édifice d’un État acteur de la transformation de notre société, d’un État moteur de progrès pour tous nos concitoyens, d’un État au service d’une société de confiance.

Pour cela, le projet de loi a 2 piliers :

1. Faire confiance : l’instauration d’un droit à l’erreur pour chacun et un changement de registre dans la relation entre les Français et leurs administrations. À l’unisson, les usagers et les agents publics appellent de leurs vœux cette société de confiance qui libérera pleinement leur puissance d’initiative et leur capacité d’entraide. Le texte présenté pose des principes et leurs déclinaisons concrètes pour ce faire. J’ai la conviction qu’ils s’en saisiront massivement.

2. Faire simple : la simplification en profondeur de nos procédures pour traiter le mal à la racine et durablement, en corrigeant le zèle réglementaire qui comme tout excès est nocif. C’est un changement d’état d’esprit ambitieux, car rien n’est moins simple que de faire simple !
Avec ce projet de loi, nous mettons en œuvre l’un des engagements forts du président de la République. Comme toujours mais particulièrement dans ce cas, l’atteinte de notre ambition passera par des changements dans les textes et des changements dans les têtes. Ce texte est une étape de la transformation que nous voulons porter tout au long de ce quinquennat : la confiance comme la simplification sont des victoires collectives qui se construiront au long cours, grâce à l’engagement de chacun.

En ce sens, ce projet de loi est bien l’une des composantes d’un processus qui a vocation à se poursuivre tout au long du quinquennat et à irriguer tous les niveaux de l’action publique. Le texte affirme ainsi un certain nombre de grands principes qui seront au fondement de cette nouvelle relation de confiance. En face de chacun de ces principes sont proposées des mesures d’application générale ou premières expérimentations.
Ce texte incarne enfin une nouvelle méthode d’élaboration de la loi, à partir d’un travail mené en confiance avec les parlementaires et de retours d’expérience concrets de nos administrations.»

Gérald Darmanin, ministre de l'Action et des Comptes publics

 

Deux piliers : faire confiance et faire simple

Structurée autour de deux piliers, la loi pour un État au service d'une société de confiance (ESSOC) entend enclencher une dynamique de transformation de l’action publique en renforçant le cadre d’une relation de confiance entre le public et l'administration.

1. Faire confiance : le droit à l'erreur

Vers l'instauration d'un droit à l'erreur pour chacun. Le droit à l'erreur repose sur un a priori de bonne foi : la charge de la preuve est inversée. Lire la suite....

Le droit à l'erreur ....

Le droit à l’erreur, qu’est-ce que c’est ?

Le droit à l’erreur repose sur un a priori de bonne foi : la charge de la preuve est inversée, il reviendra à l’administration de démontrer la mauvaise foi de l’usager.

C’est la possibilité pour chaque Français de se tromper dans ses déclarations à l’administration sans risquer une sanction dès le premier manquement. Chacun doit pouvoir rectifier - spontanément ou au cours d’un contrôle - lorsque son erreur est commise de bonne foi.

Le droit à l’erreur n’est toutefois pas une licence à l’erreur : il ne s’applique ni aux récidivistes ni aux fraudeurs. Le droit à l’erreur n’est pas non plus un droit au retard : les retards ou omissions de déclaration dans les délais prescrits n’entrent pas dans son champ d’application.

Le droit à l’erreur, qui est concerné ?

  • toutes les catégories d’administrés, qu’il s’agisse de personnes physiques ou morales ;
  • dans l’ensemble des champs de politique publique ;
  • à partir du moment où l’erreur commise l’est de bonne foi.

Des exceptions de bon sens :

  • les fraudeurs et les récidivistes ;
  • toute erreur qui porte atteinte à la santé publique, à la sécurité des personnes ou des biens ;
  • toute erreur qui conduit à contrevenir aux engagements européens et internationaux.

Le droit à l’erreur, concrètement comment ça marche ?

Une déclaration, faite par un particulier ou une organisation, est erronée ou incomplète (oubli d’une pièce justificative, erreur dans une information communiquée, etc.) :

Pour toutes les déclarations En matière fiscale

Aujourd’hui : une sanction pécuniaire ou la privation d’un droit ou d’une prestation est prévue dans la législation  

Demain :

  • l’usager est de bonne foi : l’administration est tolérante, et l’usager peut rectifier son erreur
  • l’administration démontre un manquement délibéré : les sanctions prévues par la législation s'appliquent

 

Aujourd’hui : les intérêts de retard s’appliquent à 100%

Demain :

  • l’administration fiscale détecte l’erreur de bonne foi dans le cadre d’un contrôle : les intérêts de retard sont réduits de 30% *
  • l’usager rectifie son erreur de bonne foi de lui-même : faute avouée à moitié pardonnée, les intérêts de retard sont réduits de 50% *
  • l’administration fiscale démontre un manquement délibéré : les intérêts de retard s’appliquent à 100%, sans préjudice de la sanction

* Cette mesure s’ajoute à la division par deux des intérêts de retard et moratoires (de 4,8 % à 2,4 % par an, ou 0,4% à 0,2% par mois) inscrite dans le second projet de loi de finances rectificative 2018.

... et ses implications dans la relation administration / administrés

Le droit à l’erreur implique un changement de logique profond dans la relation qui lie l’administration et les citoyens, autour d’une valeur clef : la confiance. Cette évolution est tout autant un changement de pratiques qu’un changement de philosophie.

C’est une attente forte des usagers. C’est aussi une attente des agents publics partout dans les territoires, soucieux de se consacrer pleinement au cœur de leur action : accompagner chaque usager dans son quotidien.

Une relation de confiance avec les professionnels

Pour les entreprises :

  • Un « droit au contrôle » : une entreprise peut demander à une administration de la contrôler pour s’assurer qu’elle est en conformité et d’en rendre les conclusions opposables, à la manière d’un rescrit.
  • Une sécurisation juridique en matière fiscale : sur le modèle de ce qui se fait au Royaume-Uni ou aux Pays-Bas, en contrepartie de la transparence faite par les entreprises, l’administration pourra valider leur résultat lors d’une intervention sur place.
  • L’avertissement avant la sanction par l’inspection du travail : parce qu’avant de donner un carton rouge l’administration doit pouvoir adresser un carton jaune, l’inspection du Travail ne sanctionnera plus automatiquement l’entreprise qu’elle contrôle pour certaines infractions mais pourra donner un simple avertissement dès lors qu’il n’y avait pas d’intention frauduleuse.
  • La généralisation de la médiation dans les URSSAF : à la suite d’une expérimentation réussie en Île-de-France, elle permettra pour les 2 millions d’employeurs concernés de régler rapidement des difficultés « à l’amiable » et d’éviter un contentieux.

Expérimentation

La limitation de la durée de contrôle :

Une expérimentation dans les Hauts-de-France et en Auvergne-Rhône-Alpes - permettant de toucher près de 20% des PME françaises - sera réalisée pour limiter la durée cumulée des contrôles réalisés par les administrations sur une même entreprise à 9 mois sur 3 années.

Exemple : Une PME agroalimentaire basée dans les Hauts-de-France a fait l'objet en 2 ans de plusieurs contrôles émanant des douanes, de la DGCCRF, de la DIRECCTE et de l'URSSAF, qui ont duré 7 mois au total. Pendant l'année qui vient, la durée du contrôle dont fera l'objet cette PME ne pourra pas dépasser 2 mois.

  • Une extension et simplification du rescrit : ce procédé déjà très utilisé dans l’administration fiscale (près de 18 000 rescrits réalisés en 2016) sera étendu à d’autres administrations, notamment les Douanes. Il permet de poser une question à l’administration sur un cas précis et de se prévaloir de sa réponse.

Pour aller plus loin, sera expérimentée la possibilité pour le demandeur de pré-rédiger lui-même une prise de position formelle - l’administration aura alors 3 mois pour répondre.

Enfin, à titre expérimental toujours, un « rescrit juridictionnel » est mis en place dans le cadre d’opérations complexes : un juge administratif pourra être sollicité afin d’évaluer la régularité d’une procédure d’adoption d’une décision et empêcher ainsi toute contestation à l’avenir sur ce fondement.

Exemple : Delphine souhaite faire appel à un jardinier pour entretenir la propriété de sa mère, qui avec l'âge se déplace plus difficilement. Elle aimerait confier ce travail à un auto-entrepreneur et le rémunérer avec des chèques emplois services universels (CESU) qui ouvrent droit à des avantages fiscaux, mais n'est pas sûre d'avoir le droit de le faire.Elle pose la question à l'URSSAF qui lui répond positivement par un rescrit. Le jour d'un contrôle, Delphine pourra opposer ce document à l'administration.

Pour les agriculteurs :

Expérimentations

  • Un assouplissement des modes de consultation du public pour certains projets agricoles : celle-ci pourra se faire par voie électronique, avec l’appui d’un garant, plutôt que de réaliser une enquête publique, formalité beaucoup plus lourde.
  • Des agriculteurs mieux conseillés et accompagnés dans leurs démarches : les chambres d’agriculture seront chargées de les conseiller sur la réglementation et les contrôles qui peuvent être diligentés.
  • La compréhension de la sanction : dans le cadre d’une infraction aux codes de l’environnement et forestier, la transmission systématique des PV permettra aux contrevenants, notamment les exploitants agricoles, de mieux comprendre les faits qui leur sont reprochés et de pouvoir corriger ou signer une transaction avec l’administration.
  • La réduction, voire la suppression, du contrôle des structures agricoles - qui soumet à autorisation préalable l’exploitation des terres agricoles - sera expérimentée.

Exemple : Les parents d'Estelle perçoivent des allocations familiales. En septembre dernier, lorsqu' Estelle est partie s'installer à 300 km pour ses études, ils ont oublié de le déclarer à la CAF. Début décembre, ils reçoivent un courrier leur notifiant qu'ils doivent restituer 6 mois de prestations indues alourdies de pénalités, alors qu'Estelle n'est partie que depuis 3 mois .... Avec cette loi, ils pourront faire rectifier le calcul des sommes réclamée si l'administration s'est trompée et rembourser les trop perçus sans payer de pénalités.


Une relation de confiance avec les particuliers

  • le « droit au contrôle » vaut aussi pour les particuliers ;
  • lors de la réclamation d’indus dans le champ social, un droit à rectification pour l’allocataire : les bénéficiaires des prestations sociales pourront rectifier une information leur permettant de justifier le paiement des indus réclamés.


... mais aussi :

Une administration qui se fait confiance :

La transaction est facilitée : la responsabilité personnelle d’un agent souhaitant proposer une transaction à un tiers ne sera pas mise en cause grâce au recours à un comité chargé d’en évaluer l’opportunité. Le recours à celui-ci deviendra par ailleurs obligatoire passé un certain montant.

Une administration transparente :

Diffusion par Internet de toutes les instructions et interprétations produites par l’administration, à l’image du bulletin officiel des Finances publiques-Impôts (BOFiP-Impôts) : toute personne peut s’en prévaloir - sauf si elles ont un impact sur les tiers - et elles deviennent opposables à l’administration, ce qui impose une mise à jour permanente.

À cela s’ajoute une obligation de publicité des circulaires sous 3 mois après leur signature, sous peine d’abrogation.

Création d’une obligation d’informer pour certaines activités : ceux qui souhaitent se lancer dans une activité pourront obtenir un certificat d’information sur l’ensemble des règles qui y sont applicables.

2. Faire simple : alléger les démarches et faciliter les parcours

Vers une administration publique modernisée, simplifiée et plus efficace. Lire la suite ....

Simplifier, pourquoi?

Si des erreurs de bonne foi interviennent, c’est souvent parce que notre réglementation et nos procédures sont complexes. Si le « droit à l’erreur » atténue les effets, le projet de loi pour un État au service d’une société de confiance tend aussi à traiter les causes : complexité, manque de lisibilité et surabondance de la norme.

Simplifier, comment ?

Faciliter le parcours de l’usager

Expérimentations

  • Un référent unique pour n’avoir plus qu’une porte où frapper : pour plusieurs catégories d’usagers, un référent unique aura la charge de faire traiter leurs demandes par les différentes administrations concernées.
     

Exemples : Un « rendez-vous des droits » commun en matière d'emploi, de prestations familiales ou de santé. Ou bien encore l'expérimentation d'un référent unique « acteur culturel » dans une DRAC.

  • Une administration au rythme des usagers : les horaires d’ouverture des administrations seront revus pour correspondre à la réalité de la vie des usagers.

Exemples :

Pour le service d'accueil unique du justiciable, expérimentation d'une ouverture décalée en fin de journée dans deux juridictions importantes; dans les caisses d'allocations familiales (CAF), femetures tardives un soir par semaine; les centres de formalités des entreprises (CFE) pourront quant à eux ouvrir une journée par semaine jusqu'à 20h en Nouvelle-Aquitaine.

Alléger le poids des normes

La fin des sur-transpositions : le droit européen est exigeant et partagé. Le transposer dans notre droit est une obligation, le sur-transposer est une dérive. De nombreuses exceptions permises par l’Union européenne ne le sont pas en droit français.

Expérimentations

Stopper le flux : interdiction par principe de toute nouvelle sur-transposition

S'attaquer au stock : une revue des sur-transpositions à engager ministère par ministère

Exemples des premières sur-transpositions annulées dans les domaines économique et environnemental :

- Fin de l’obligation d’établir un rapport de gestion pour toutes les petites entreprises : une journée de travail en moins pour 1,3 millions de petites entreprises permettant une économie de 270 millions d’euros !

- Procédure de consultation publique plus souple, permettant de gagner un mois et demi dans la mise en oeuvre des obligations qui s’imposent pour l’exercice de certaines activités agricoles.

- L’attractivité de la place de Paris renforcée avec des mesures alignant le régime des agences de notation sur les dispositions européennes.

L’allègement des démarches du quotidien. Avec l’expérimentation dans plusieurs départements (Nord ; Yvelines, Aube ; Val d’Oise) de la suppression de l’obligation de fournir un justificatif de domicile pour la délivrance des titres (carte nationale d’identité, passeport, permis de conduire).

La dématérialisation, avec un effort sans précédent

Expérimentations

  • 100% des procédures dématérialisées à horizon 2022, avec un suivi devant la représentation nationale chaque année de l’atteinte de cet objectif 0 papier. 
  • extension à titre expérimental du principe du « Dites le nous une fois » : plutôt que de demander plusieurs fois la même information à des entreprises, les administrations communiqueront entre elles grâce aux interfaces entre applications  numériques.

Exemples :

Expérimentation de la dématérialisation des actes d'état-civil (services consulaires) :

la production des actes d'état civil (services consulaires) : la production des actes d'état civil relevant du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères est dématérialisée, et les pièces se voient conférer une même valeur juridique que les copies/extraits papier.

La gestion RH des agents publics facilitée en dispensant les actes de signature électronique.

Autre expérimentation

Le « permis de faire » sera expérimenté. Il s’agit de fixer aux entreprises une obligation de résultat et non plus de moyens.

Exemples de premières applications dans le domaine de construction :

  • fixation d’objectifs de performance acoustique sans précision des modalités à mettre en oeuvre ;
  • en matière de ventilation et de qualité de l’air : exigence de résultat sur la concentration maximale de polluants sans précision des modalités à mettre en œuvre.

Mais aussi…1 norme réglementaire créée, 2 normes supprimées : simultanément au projet de loi, le Premier ministre et le Gouvernement ont engagé la lutte contre la surproduction réglementaire en transmettant le 26 juillet 2017 à l’ensemble des membres du Gouvernement une circulaire instituant le principe selon lequel toute nouvelle norme réglementaire doit être compensée par la suppression ou, en cas d’impossibilité avérée, la simplification d’au moins deux normes existantes.

De la souplesse et du sur-mesure

La situation de chaque territoire est singulière. Le constat d’une grande complexité administrative est aussi celui d’une norme pensée uniformément d’en haut. L’État se donnera donc la liberté de faire du « sur-mesure » localement en faisant preuve de bon sens.

Expérimentation

À titre d’expérimentation, les préfets (notamment Pays de la Loire ; Bourgogne-France-Comté ; Mayotte) ou directeurs d’agences régionales de santé (ARS) (Auvergne-Rhône-Alpes ; Hauts-de-France ; Île-de-France ; PACA) pourront déroger aux normes réglementaires pour tenir compte des situations particulières.

 

Cartographie des expérimentations par régions

De nombreuses mesures du projet de loi sont prévues après expérimentation.

Télécharger la carte [PDF; 488 Ko]

Légende - Les articles de loi en expérimentation par régions :

  • article 15 - référent unique (agriculture - éducation)
  • article 16 - contrôle des PME
  • article 23 - délivrance de documents administratifs/justificatif de domicile
  • article 40 - possibilité pour les Préfets et les agences régionales de santé (ARS) de déroger à certaines normes dans certains domaines (à identifier) pour tenir compte des circonstances locales, quand l’intérêt général le justifie et adaptation de l'amplitude horaire

Vidéo : Le droit à l'erreur

Vidéo : La médiation dans les URSSAF

 

 

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