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Un anthropologue au Secrétariat général

Mes quinze jours au Secrétariat général du ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance

Par Marc Abélès

Mon voyage à l’intérieur du secrétariat général des ministères économiques et financiers a commencé un jour de septembre de cette année 2020 qui restera à jamais marquée par la grande pandémie et ses multiples conséquences. C’était une belle matinée ensoleillée, et l’on me dirigea à l’entrée vers des bureaux situés dans le bâtiment Colbert, cette gigantesque construction qui, perpendiculaire à la rue de Bercy, vient s’ancrer à plusieurs centaines de mètres, directement dans la Seine. J’allais donc découvrir ce qui serait mon port d’attache durant mon exploration, une vaste pièce où se trouvait le secrétariat attaché à la secrétaire générale et à la secrétaire générale adjointe. Le secrétariat est un peu comme une ruche, le téléphone ne cesse de sonner, la photocopieuse fonctionne à plein régime, on ne cesse de recevoir ou d’imprimer des notes et autres circulaires, les parapheurs remontent ici en attente de signatures. Pour autant, j’y ai toujours bénéficié d’un accueil bienveillant, attentif aux questions d’un néophyte avide de comprendre et de s’orienter dans cet univers inconnu, voire ésotérique, que représentait pour moi l’administration de Bercy.

Pour l’ethnologue, ce lieu et ses occupants représentaient comme une invite à la découverte presque initiatique de cette organisation – ou mieux, de ce réseau de relations et d’interactions, qui constitue le cœur du réacteur dans ce ministère à la fois homogène et pluriel. Homogène, car l’administration de l’économie et des finances apparaît d’emblée comme un bloc puissant et fort d’une histoire qui plonge dans la longue durée. Pluriel, si l’on considère la diversité des métiers au sein de ce creuset administratif, et le fait que l’existence de plusieurs ministères reflète la réalité complexe désignée par le vocable d’économie.

Au moment où se déroulait cette enquête, on trouvait auprès du titulaire (ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance) rien moins que trois ministres délégué.e.s (chargé des comptes publics, chargée de l’industrie, chargé des petites et moyennes entreprises) et deux secrétaires d’État (chargé du numérique et des communications électroniques, chargée de l’économie sociale, solidaire et responsable). Comme l’indiquent ces appellations, le fait de concentrer tout à la fois les finances et l’industrie, les PME et le numérique, la communication et l’économie sociale marque bien l’étendue du domaine couvert par ce Moloch institutionnel qui se trouve en première ligne face à la crise que nous vivons aujourd’hui. D’emblée, on m’a informé que le ministère regroupe 138 000 agents, dont 8 000 dans l’administration centrale, les autres répartis à travers l’ensemble du territoire.

Je me trouvais donc projeté au cœur de cette énorme machine, à Bercy, au sein du dispositif en charge de la coordination des services qui la composent. À mon grand étonnement, j’appris que le secrétariat général n’avait pas existé de tout temps, comme s’il n’avait pas eu naturellement sa place dans la structuration générale du ministère. Un peu comme une pièce rapportée dans une grande famille dont les membres cohabitaient sans éprouver le besoin de ce liant supplémentaire. Dans les pages qui suivent, je vais essayer de rendre compte de la manière dont j’ai appréhendé, à travers observations et entretiens, le fonctionnement du secrétariat général, les sujets qu’il traite, les représentations des agents.

Comme on le verra, j’attache une importance toute particulière aux mots et aux idées qui circulent parmi ces derniers. J’ai aussi conscience du caractère étrange de la période où j’ai enquêté. À commencer par le fait de travailler toute la journée avec un masque et de n’avoir quasiment jamais vu le visage de mes interlocuteurs, ce qui pour un ethnologue peut sembler inconcevable. En effet, notre approche est fondée sur la proximité, l’observation des réactions non verbales. Or, celles-ci se trouvent brutalement neutralisées, ce qui ne facilite pas le travail de terrain. J’ai cependant tenté de restituer l’atmosphère du quotidien et précisément la manière dont les individus faisaient face à cette situation inédite. Ma façon d’aborder le secrétariat général consiste à le mettre en perspective à partir de quelques grandes catégories autour desquelles s’articule cet univers de pratiques et de significations : l’espace, le temps, l’identité, le changement.

L’espace

« Bercy, c’est une vraie ville. » Sous une forme ou sous une autre, cette assertion revient souvent dans la bouche de mes interlocuteurs. En effet, une fois passé les contrôles, vous pénétrez dans un espace à la fois immense et clos, sans lignes de fuite. Vous prenez l’allée Jean-Monnet qui se déploie entre les deux principaux bâtiments du ministère Colbert et Vauban et vous mène à la cour d’honneur où se trouvent face à face l’hôtel des ministres et le centre de conférences Pierre-Mendès-France. Sans vous avancer plus avant, vous pénétrez dans ce qui a été souvent décrit comme une gigantesque barre, en référence aux HLM, dont l’architecte de Bercy, Paul Chemetov, fut l’un des principaux constructeurs.

Le hall, les ascenseurs et puis les couloirs : je repensais aux premières images du film L’Auberge espagnole. Le cinéaste Cédric Klapisch a simplement filmé le parcours du protagoniste de l’accueil au bureau où il est attendu, mais en mode accéléré. L’effet est saisissant, il souligne mieux que des mots ce que je ressentais les premiers jours. Si tout va bien, il y a quelque chose d’interminable dans ce type de parcours, mais on finit par arriver à destination. Autrement, on a facilement l’impression d’un labyrinthe, notamment lorsqu’on déambule dans le bâtiment Vauban ou, au pire, lors d’allées et venues entre Colbert et Vauban. Ce n’est sans doute pas par hasard si les couloirs de ce dernier comprennent des références aux points cardinaux (est-ouest, etc.). Dans un entretien1, les architectes de Bercy, Paul Chemetov et Borja Huidobro, se félicitent de ce qu’ils considèrent comme une réussite, parce qu’ils ont transformé ce qui devait être « une simple cité administrative » en un « événement urbain dans Paris ». Ils soulignent le caractère fonctionnel et tout à la fois esthétique de l’ouvrage.

Pour un ethnologue, ce qui ressort dès le premier contact, c’est la charge symbolique de l’édifice. Il a été pensé pour représenter l’État en majesté, dans sa toute-puissance, au moins tel qu’on se l’imaginait à la fin du XXe siècle. C’est tout simplement un château fort avec ses douves, son pont-levis, sa lourde carcasse en pierre. Vu du ciel, il a fière allure, comme une sorte de viaduc posé sur des piles (nom d’ailleurs donné aux repères correspondant aux ascenseurs). La symbolique qui prévaut est celle de la séparation avec l’extérieur. Elle donne à voir la centralité de l’État, son imperméabilité par rapport à la société environnante. L’État et ses finances sont protégés, certains critiques ont comparé Bercy à un grand coffre-fort. En tout cas, l’image d’une citadelle surgit, on évoque une ville dans la ville, quasiment autonome avec tout ce qu’il faut pour assurer le quotidien de ses habitants : restaurants, épicerie, poste, distributeur de billets.

Il y a quelque chose de violent dans cette architecture. On a parlé de brutalisme. En tout cas rien de souriant, pas la moindre trace d’humour. Huidobro souligne que Bercy se devait d’incarner le triomphe de la rationalité. L’État moderne ne doit-il pas à tout prix se prémunir des dérives qui ont mené au totalitarisme ? Et de citer le peintre Goya : « Le sommeil de la raison engendre des monstres. » Les grandes galeries qui forment le rez-de-chaussée du bâtiment principal ne font que renforcer le sentiment de monumentalité qu’on éprouve avant d’accéder aux ascenseurs. Il a fallu longtemps avant qu’on ne se préoccupe de les animer un peu. « On aurait dit un mausolée. »

Cette rigidité voulue impressionne. L’État est donc bien présent, intimidant. À l’opposé des architectures où domine le verre, c’est la pesanteur de la pierre qui prévaut : point de miroirs, rien d’aimable ni d’élégant, mais une notion assumée d’ordre, de classicisme. Et des chiffres qui en imposent : 195 000 m3 de béton, 15 000 tonnes d'acier, 360 mètres, longueur du bâtiment Colbert : 206 000 m² de surface de bureaux, 2 grandes arches de 70 mètres de long et de 8 000 tonnes chacune, qui enjambent l’une la rue de Bercy, l’autre le quai de Bercy. Tout cela est dûment signalé sur le portail du MEFR. Comment ne pas être saisi par cette image de la puissance, que souligne la référence aux gloires du Grand Siècle : Vauban, Colbert, et à des personnages plus récents, Monnet, Mendès-France2. Et au rez-de-chaussée de l’hôtel des ministres se trouvent les photos des titulaires successifs, ce qui contribue à affermir l’idée d’une continuité remarquable dans l’exercice du pouvoir économique. Autrefois, le ministère logeait au Louvre, cela suffisait à en assurer la prééminence. Aussi, on ne s’étonnera pas que tout ait été fait pour retrouver la même charge symbolique à travers une autre forme de monumentalité, même si ne demeure pour seule référence à l’histoire de Paris que ce bâtiment qui abritait l’octroi et par lequel on accède aujourd’hui au ministère. Toute cette pesanteur au propre comme au figuré, je l’ai ressentie dès avant de m’enfoncer dans le couloir qui me menait à destination.

Les agents du secrétariat général sont répartis sur plusieurs étages. C’est au sixième étage que se trouvent la secrétaire générale, son adjointe et plusieurs chefs de service. À Bercy, on apprend vite à lire l’inscription spatiale des ordres d’éminence, et l’on ne s’étonnera pas que le bureau de la SG soit au plus près de l’hôtel des ministres. De même, la localisation aux étages supérieurs de l’Inspection des finances de la direction du Trésor et de celle du Budget correspond à leur primauté, du moins en termes de prestige, au sein du ministère. Je souligne le terme de prestige, car l’anthropologie politique nous apprend à distinguer prestige et pouvoir, le premier n’étant pas toujours le reflet du second.

Comme on me l’a fait remarquer, le secrétariat général n’est donc pas au faîte de la pyramide. Cette simple indication spatiale est significative. À la fois toute proche des ministres, cette structure ne tutoie pas pour autant les sommets dans la hiérarchie symbolique du microcosme de Bercy. En tout cas, je discerne très vite dans les témoignages que je recueille une certaine insistance sur la verticalité et la manière dont s’agencent les différentes strates de l’administration ministérielle dans les représentations des agents.

La superficie des bureaux donne aussi à voir l’importance relative des agents dans la hiérarchie. Elle se mesure au nombre de travées, les cloisons étant modulables et permettant de modifier facilement les surfaces occupées.

Au moment où je suis arrivé à Bercy, une drôle d’atmosphère régnait : entre autres effets collatéraux de la crise sanitaire, on pouvait observer une redistribution de certains espaces collectifs. À l’heure du déjeuner, les agents fréquentent massivement les restaurants situés en contrebas des bureaux, mais compte tenu des précautions sanitaires, on avait ouvert des tentes, et l’on pouvait aussi trouver des sièges le long de l’allée Jean-Monnet. Cette ambiance de convivialité, accentuée par des températures quasiment estivales, n’en était pas moins contrebalancée par un sentiment de ras-le-bol (le mot revenait souvent) lié aux contraintes de la Covid, ce masque imposé même en plein air et la difficulté de travailler et de vivre dans ces conditions. Après avoir subi le confinement qui avait bousculé les routines de travail d’une machine bien rodée, on commençait à s’apercevoir, alors que la nouvelle vague de pandémie s’annonçait, que la citadelle Bercy avec toute la population qu’elle concentrait n’était peut-être pas un lieu idéal pour résister au virus. Ces longs couloirs où l’on se croisait et tous les espaces où l’on travaillait ensemble – bref, le produit du gigantisme assumé par les architectes démiurges – étaient devenus des inducteurs de risque.

Comprendre la langue

Pénétrer dans une organisation aussi complexe que le secrétariat général, c’est simultanément être confronté au quotidien de ses agents et à la manière dont ils se représentent leur position au sein du ministère et les actions qu’ils mènent au moment où je les rencontre. La première réunion à laquelle j’ai assisté lors de mon séjour à Bercy était intitulée « Point sur l’agenda de la SG ». Elle se déroulait en audioconférence, et il y fut question du Sircom et aussi d’un Codir préparant un séminaire à la DITP, d’une possible intervention à l’IGPDE. Rien que de naturel pour tous ceux qui participaient à cette réunion, moi excepté. J’étais totalement désorienté par cette avalanche d’acronymes. J’ai souvent remarqué que pour l’ethnologue, le dépaysement commence avec les mots. Nous débarquons en effet le plus souvent dans des sociétés dont nous ignorons la langue. J’ai mis plus d’un an à devenir familier de la langue des Ochollo d’Éthiopie méridionale, mon premier terrain où il était quasiment vital de comprendre les gens et de se faire comprendre. Rien de tel, bien sûr à Bercy où je travaillais dans ma langue maternelle. Mais dès cette première réunion, j’ai retrouvé le sentiment d’étrangeté, d’être en quelque sorte « à distance », devant cette concaténation d’acronymes dans des phrases qu’ils rendaient pour moi à peu près inintelligibles, même si elles étaient syntaxiquement bien formées.

En interrogeant différents agents du secrétariat, en me référant également aux brochures de présentation du secrétariat général, je m’efforçai de maîtriser ce langage, de ne pas me décourager devant cette forme d’ésotérisme. Un de ces acronymes mystérieux, à la fois tout simple et lisse, décourageant tout effort de traduction, ce sont ces quatre lettres SAFI. SAFI revient souvent, et l’on comprend vite qu’il s’agit d’un acteur essentiel du secrétariat général.

Le service des achats, des finances et de l’immobilier. Tout commence alors à s’éclairer. Mais les choses se compliquent avec l’évocation de SAFI 1, SAFI 2 et SAFI 3. En fait, il s’agit des trois sous-directions qui composent le service. Tout cela est consigné dans l’organigramme du secrétariat général qu’il faut bien avoir en tête si l’on veut suivre les réunions.

Ayant bien assimilé ces dénominations, il m’est cependant arrivé de perdre le fil, par exemple quand on a commencé à parler du Costrat Achats APPACH qui devait se tenir dans les jours à venir. Et pourtant, m’a rassuré un interlocuteur, rien n’est plus simple : Costrat est une contraction de « comité stratégique ». Quant à APPACH, c’est moins évident, il s’agit d’un système d’information destiné à gérer les achats de l’État, hors défense et sécurité de l’État (plus de 30 milliards d’euros).

La lecture de certains documents accessibles par l’internet offre un bon test pour évaluer son degré d’acculturation à la langue de Bercy. On trouve par exemple sur le portail du ministère la description d’un poste (intitulé : chef de projet maîtrise d’œuvre adjoint systèmes d’information H/F) mis en concours en 2017. Sa lecture est édifiante :

Au sein de la DAE, le Bureau des systèmes d'information achat (BSI) est chargé de définir, de mettre en œuvre et d’animer les systèmes d’information achat de l’État ; elle assure la MOA du SI achat et suivant les projets aussi la MOE en interne, et ce en relation avec les MOA métier (ministères, plateformes régionales achat, DAE), des MOE internes au ministère économique et financier (AIFE, SEP1) et des prestataires externes. Le BSI assure notamment la direction du projet APPACH, projet interministériel inscrit au TOP50 des projets sensibles de l’État.3

Régimes de temporalité

Pour comprendre le fonctionnement du secrétariat général, il faut prendre en compte cette sorte de grand écart qu’il effectue en permanence entre une activité ancrée dans l’urgence du présent et la nécessité d’anticiper, de se projeter vers le futur pour jouer pleinement son rôle d’orientation et de coordination au sein du ministère. Autant dire que la question du temps est un élément essentiel pour qui veut comprendre ce qui se joue à l’intérieur de cette structure et dans son rapport avec les autres composantes du ministère. En participant à des réunions, et dans les entretiens que j’ai menés, j’ai pu appréhender comment se conjuguaient plus ou moins harmonieusement plusieurs régimes de temporalité.

Pour reprendre le concept mis à l’honneur par l’historien François Hartog4, le présentisme semble, du moins au premier abord, l’horizon unique qui préside à la majorité des activités au sein du secrétariat général. Une expression pourrait aussi résumer cette situation : « il faut délivrer ». Ayant en charge les fonctions support du ministère, le SG est constamment sollicité dans des domaines aussi différents que l’immobilier, les ressources humaines, l’informatique, pour n’en citer que quelques-uns. Il faut répondre aux demandes qui émanent des administrations centrales. La notion même de fonction support renvoie à ces innombrables prestations indispensables pour faire, en quelque sorte, tourner la machine.

Comme me le disait une des personnes interviewées, « il faut assurer au quotidien, ce n’est pas qu’on vous en soit reconnaissant ; en revanche, à la moindre défaillance, on se retrouve sur la sellette ». Autant dire que l’importance du rôle joué par le secrétariat général apparaît presque en négatif. C’est particulièrement frappant, si l’on considère que parmi ces fonctions support, certaines concernent directement l’activité des ministres et de leurs cabinets : les voitures, les chauffeurs, etc. Dans ce contexte, tout contretemps peut déclencher l’ire du titulaire de Bercy.

J’ai été témoin d’une scène qui reflète bien cette dictature de l’urgence : à la fin d’une réunion animée par la secrétaire générale et traitant de sujets liés à l’organisation du SG, on vit entrer des responsables de la sécurité (ce domaine aussi ressortit du SG) qui avaient été prévenus par le cabinet que quatre personnes s’étaient introduites dans les toilettes du ministre. Il n’était pas question qu’une telle situation se reproduise, et il fallut immédiatement mettre en place un dispositif permettant de filtrer les personnes susceptibles de s’introduire en venant du bâtiment Colbert, sans passer devant les huissiers de l’hôtel des ministres.

Comme on le voit, le fait que le SG soit ainsi interpellé et doive réagir en temps réel contribue à modeler son style d’activité, par opposition aux grandes directions qui occupent les étages supérieurs de Bercy, la direction générale du Trésor et la direction du Budget, qui ont pour perspective des enjeux économiques et financiers nationaux.

Mémoire, mythe, symbole

J’ai entendu remarquer, avec quelque ironie, que si le secrétariat général fêtait cette année son vingtième anniversaire, en 2019 la direction du Budget avait, elle, célébré son centenaire. Certes, les budgétaires ont leurs grandes figures, ils incarnent, de même que leurs collègues du Trésor la pérennité de la souveraineté nationale. Nous sommes là dans un régime de temporalité où la transmission joue un rôle important, où la mémoire est un élément fondamental de la construction du futur. Cette symbolique, je n’ai pas eu besoin d’aller loin pour la voir matérialisée. Il a suffi de gravir un étage : au 7e près des ascenseurs se trouve une vitrine qui renferme un costume d’inspecteur des finances de la fin du XIXe siècle. Cette présentation, un peu poussiéreuse, est presque incongrue, contrastait avec la nudité des couloirs. Mais elle nous en dit beaucoup sur la manière dont le ministère s’adosse à ce corps prestigieux qui fait encore aujourd’hui rêver les jeunes se destinant au service de l’État.

L’existence d’une mythologie endogène à Bercy, avec son élite de hauts fonctionnaires, ses grands corps, ses directions puissamment enracinées, toute cette pesanteur, contraste avec cette invention somme toute récente que représente le secrétariat général. Il faut bien reconnaître que son apparition est avant tout liée à la contingence de l’événement, en l’occurrence une réforme échouée. Les historiens ont bien analysé la manière dont son successeur Laurent Fabius parvint à sortir par le haut de cette situation conflictuelle en créant une structure légère, une administration de mission animée par un responsable charismatique, Bernard Pêcheur.

Le secrétariat, version Pêcheur, a donc laissé un souvenir prestigieux. À défaut de longue durée, c’est la référence mythique à laquelle on se réfère. « À l’époque le SG, c’était 5 personnes et c’était des missions stratégiques. » La plupart de mes interlocuteurs retracent la même histoire : comment on est passé d’un secrétariat général, structure « agile », en position de pilotage, moteur de réforme et de modernisation, dont le premier titulaire était quasiment un vice-ministre à une structure alourdie par l’absorption des fonctions support et à la recherche d’un second souffle.

En tout cas, tout se passe comme si, en manque de la légitimité historique dont se réclament les grandes directions de Bercy, il n’aurait pu imprimer sa marque propre en assumant sa vocation des débuts, à savoir une capacité spécifique à se projeter et à modeler le futur.

La tyrannie du temps court

À plusieurs reprises, en suivant l’action quotidienne du secrétariat général, j’ai pu observer cette tyrannie du temps court et la manière dont elle s’inscrit non seulement dans les pratiques, mais aussi dans le discours des agents. Qu’il s’agisse des notes à fournir aux cabinets ministériels ou de sujets plus concrets comme la fourniture d’équipements informatiques aux personnels fonctionnant en télétravail, voire plus prosaïquement des changements de bureaux dans un bâtiment du ministère, les services compétents du SG doivent en permanence faire preuve de réactivité. La tyrannie du temps court exerce sa pression sur tout un chacun et jusqu’au sommet de la hiérarchie, comme j’ai pu l’observer en suivant les activités de la secrétaire générale.

Son agenda reflète à lui seul toute la complexité de l’organisation : réunions destinées à faire le point sur les activités de chaque service, la participation au comité stratégique d’achat au comité des directeurs, les rendez-vous qui ont trait à la communication, au suivi du dialogue social, les déplacements au cabinet ou directement auprès des ministres, les rencontres avec les directeurs d’administration, la liste serait interminable. Dans ces conditions, et même si la secrétaire générale est amenée à déléguer à son adjointe et aux chefs de service, la gestion du temps devient parfois un véritable casse-tête. L’expression « conflit d’agenda » traduit bien cette difficulté dans la gestion du temps, quand plusieurs rendez-vous viennent se surimposer. Faute de pouvoir répondre à toutes les sollicitations, il importe d’effectuer des arbitrages. Quasi chaque jour, l’agenda subit des remaniements, et l’une des tâches des collaborateurs de la secrétaire générale consiste à gérer cette situation.

« On est toujours sur la ligne de crête », me faisait remarquer un de mes interlocuteurs. Il faut être à la fois au four et au moulin, ce qui donne un côté Sisyphe à l’effort collectif au sein du secrétariat général. Certes, cela tient au fait que l’administration légère des débuts s’est transformée en une structure de gestion, mais aussi au caractère transversal de son action. À la différence des directions du ministère qui pilotent et gèrent leur domaine, ici l’on travaille en partenariat avec les autres, l’on est donc (inter)dépendant, et c’est ce qui détermine la sensation qu’on a parfois d’un temps captif. L’exercice des fonctions support pour le compte du ministère et de ses différentes directions induit une forme spécifique de pression, et la gestion du temps devient ainsi un enjeu non négligeable.

Pour donner un exemple du rôle transversal du secrétariat général et de sa très forte exposition face à des événements inattendus, on peut se référer à la manière dont il a été amené à gérer la crise sanitaire durant la période du confinement. Parmi les fonctions de la secrétaire générale, il y a celle de haut fonctionnaire de défense et de sécurité. Elle est assistée par l’HFDS adjoint et son équipe. L’irruption de la pandémie a bouleversé les priorités du SG, puisqu’il a fallu en un temps record mettre en place les mesures de protection sanitaire et parallèlement assurer la continuité du travail des agents. Sur tous ces sujets, le secrétariat général s’est trouvé en première ligne, notamment pour l’organisation du travail à distance. Tous les matins, un comité de crise présidé par la secrétaire générale réunissait les principaux responsables, et durant cette période, l’activité du SG a été fortement accaparée par la crise et ses conséquences.

On constate aussi qu’à Bercy comme ailleurs l’expérience du confinement et la nécessité aujourd’hui de vivre avec la pandémie ont mis au premier plan la question du télétravail. Cela amène à réexaminer les conditions concrètes du travail à distance. Le secrétariat général étant en charge du dialogue social a mis en place un groupe de travail qui inclut les représentants des organisations syndicales (Solidaires, CGT, FO, CFDT, UNSA) et qui est présidé par la secrétaire générale adjointe, avec la participation du chef du service des ressources humaines.

Dynamique, transformation, innovation

Il est assez révélateur que le jour même où le confinement a été décrété, un séminaire qui devait réunir les principaux cadres sur le thème de la transformation du secrétariat général a dû être annulé au dernier moment. Une fois encore, c’était l’urgence qui prenait le dessus. Pour autant, chacun s’accorde à reconnaître que le SG a été à la hauteur de la situation, en jouant pleinement son rôle de coordination, en sorte que la continuité du service a pu être assurée. Dans la gestion du risque, la transversalité est un élément essentiel et qui justifie à elle seule la création d’un dispositif de cette nature. Le secrétariat général fait désormais partie des meubles, mais quand j’ai posé la question de savoir si l’on pourrait s’en passer, certains de mes interlocuteurs étaient un peu dubitatifs. Le fait que les cabinets ministériels aient été fortement allégés justifiait pour eux la nécessité d’un organe de coordination administrative efficace. Mais avait-on vraiment besoin d’y concentrer les fonctions support alors que les grandes directions conservaient leurs propres services ?

On donne souvent l’exemple de la DGFIP, avec ses 100 000 agents, qui a gardé son propre service de ressources humaines et qui sur des questions comme le télétravail ou la gestion du numérique conserve une forte autonomie. À Bercy, les grandes directions sont considérées, selon une expression qui revient souvent, comme de véritables « baronnies ». Pour autant, quelle que soit la puissance des grandes directions du ministère, cela ne remet pas en cause la nécessité d’un organe de coordination. La nécessité de le créer est d’ailleurs issue des problèmes auxquels s’est heurté le ministère quand il a été question de réorganiser ses structures administratives en fusionnant la direction des impôts et celle de la comptabilité publique. De la même manière, il était important que le secrétariat général conserve toute son agilité des débuts pour être en mesure non seulement de fournir des prestations à ces différentes entités, mais aussi de produire le cadre de politiques communes.

Des mots qui sont revenus souvent durant mon exploration du SG sont ceux de dynamique, de transformation, d’innovation. Quand on vient de l’extérieur, on n’associe pas spontanément ces notions à l’idée qu’on peut se faire d’un secrétariat. Celle-ci renvoie plutôt à des sujets d’intendance, d’organisation bureaucratique, à la capacité pour cette structure d’assurer la continuité et de contribuer à stabilité de l’univers de Bercy. Or, au moment où j’ai réalisé cette enquête, plusieurs réunions auxquelles participaient les responsables du secrétariat avaient pour thème la transformation. J’ai eu le privilège d’y assister, grâce à l’accord de la secrétaire générale Marie-Anne Barbat-Layani, et cette expérience présentait un double intérêt : d’un côté pour mieux comprendre les évolutions auxquelles doivent faire face les grandes administrations, de l’autre, dans ce qui s’y révèle de la représentation et des attentes des agents les plus directement impliqués dans la gouvernance du secrétariat général.

D’un point de vue méthodologique, l’ethnologue a pour règle de prendre pour point de départ les questions que se posent ses interlocuteurs, et non de plaquer une grille d’analyse prédéfinie sur la réalité qu’il observe. L’une des premières réunions que j’ai suivies portait précisément sur la question de la transformation du secrétariat général. En fait, il s’agit d’un chantier ouvert antérieurement à l’arrivée de l’actuelle secrétaire générale, par sa prédécesseure Isabelle Braun-Lemaire. Cette initiative prenait son sens d’une exigence plus générale prônée par les gouvernements successifs depuis une vingtaine d’années, celle de moderniser l’État, à travers une rationalisation de ses organisations. L’affaire n’est pas nouvelle, elle remonte aux travaux du club Jean-Moulin illustrés notamment par les recherches du sociologue Michel Crozier et de ses émules.

Moderniser veut dire ici simplifier, alléger, rendre plus efficient, ce qui se traduit par la recomposition de services dont le fonctionnement est devenu insatisfaisant. C’est un moyen de lutter contre des routines préjudiciables à l’action publique. Ces efforts de modernisation se sont traduits par un nombre appréciable de suppressions d’emplois. Au secrétariat général, on est passé de 3 000 à 2 400 emplois, et il est prévu de continuer dans les années à venir. Ce même mouvement s’observe dans les autres administrations et particulièrement dans les directions à réseaux, notamment la DGFIP et la direction des Douanes (de 23 000 à 17 000 agents), dont les services sont fortement territorialisés. Cela tient notamment au fait que les innovations technologiques, à commencer par la numérisation des procédures, ont rendu obsolètes des fonctions qui requéraient un personnel important. Par ailleurs, la mise en œuvre de méthodes de management modernes se traduit par le développement de la mutualisation dans certains secteurs.

Au début des années 2010, un rapport de l’IGF proposait un schéma de mutualisation, mais ne put être concrétisé par le secrétaire général de l’époque, Laurent de Jekhowsky, en raison des oppositions qu’il rencontra dans les directions du ministère. Un pas décisif a été franchi quand sa successeure Isabelle Braun-Lemaire a relancé le chantier de la simplification administrative en consultant les différentes directions. Désormais, la transformation devenait une à part entière du secrétariat général. Une délégation synthèse coordination, innovation (SCI) a été créée et travaille sur ce dossier qui a une dimension interministérielle, le SCI étant épaulé par la délégation interministérielle de la transformation publique (DITP), relevant du ministère de la Transformation et de la Fonction publiques.

Un signifiant flottant ?

Ce qui m’a frappé dès la première réunion à laquelle j’ai assisté, mais plus encore par la suite, c’est que l’idée de « transformation » est entourée en permanence d’un certain flou qui se reflète dans les interventions des participants. Il se trouve que j’ai pu prendre part (en simple auditeur) à un séminaire qui a suivi cette première réunion puis à un comité des directeurs destiné à faire le point sur le sujet quelques jours après le séminaire. Lors du séminaire animé par une équipe de la DITP qui avait préalablement produit un rapport (le rapport 347), il était beaucoup question de la performance, telle qu’elle est pensée dans les manuels de management, avec la réalisation de tableau de bord, l’utilisation d’indicateurs, la notion d’engagement réciproque, etc.

Comme il a été rappelé, le secrétariat général a affaire à trois cercles différents : l’administration centrale, le ministère et le secrétariat général stricto sensu. Le premier cercle inclut les directions d’état-major dont toute l’activité se déploie à Bercy, le deuxième correspond aux directions à réseaux avec leurs attaches territoriales, et le troisième se limite aux services du SG. Cela signifie que la transformation doit s’exercer sur trois types de contextes, d’où la complexité de l’entreprise. Durant le séminaire, le point de vue managérial porté par l’équipe d’appui de la DITP avait l’avantage de permettre de formaliser les opérations destinées à améliorer la performance.

Mais derrière le discours de l’innovation (plus de simplification, plus de transparence), on voyait se profiler – et cette fois dans les interventions des responsables des fonctions support, au moins deux questions : d’une part concernant le premier et le deuxième cercle, celle de la capacité réelle du secrétariat général à des transformations en lien avec des directions soucieuses de préserver leur autonomie dans un certain nombre de domaines, de l’autre, relativement au troisième cercle, les recompositions internes que la logique de la performance induirait dans les services du SG. Cela concernait des domaines comme le numérique, l’immobilier, les ressources humaines.

À côté du discours de l’innovation et de la performance, la transformation suscitait un ensemble d’interrogations sur la place et l’influence du secrétariat général dans la dynamique du ministère. Dans cette acception, la transformation n’est pas autre chose que la mutualisation des fonctions dans un contexte dominé par les contraintes budgétaires. On ne s’étonnera pas que le discours de l’innovation soit porté par le SCI qui y voit matière à exercer sa vocation de transversalité, alors que la version plus prosaïque identifiant transformation et mutualisation s’exprime par la voix des représentants des fonctions support.

À ces deux façons d’envisager la transformation, on pourrait en ajouter une troisième qui voit là l’opportunité pour le SG de monter en puissance comme force d’accompagnement stratégique ayant la capacité d’ouvrir de nouvelles perspectives (comme, par exemple, l’importance du domaine « gestion des risques »). Cette proposition portée par la secrétaire générale implique de donner une place plus importante à la réflexion et à la prospective. Selon elle, l’un des problèmes liés au quotidien est la difficulté à « dégager du temps de cerveau ». Cela permettrait de redonner au secrétariat général un rôle de force de proposition, comme il a pu l’avoir avant de devenir avant tout un prestataire de services.

La discussion sur le rôle que peut avoir le secrétariat général dans la transformation révèle bien la complexité des enjeux et au travers d’elle la manière dont les différentes composantes de cette structure hiérarchisent les priorités. Dans les réunions que j’ai observées, il semblait difficile de produire un texte exprimant la vision de ce que devaient être la transformation et ses principaux attendus. Par moments, je repensais à la manière dont Claude Lévi-Strauss a analysé la notion de mana dans les sociétés polynésiennes, à la fois essentielle et suffisamment floue pour que sa seule invocation permette d'affirmer une puissance particulière5. Il n'est pas question de définir une fois pour toutes le mana, et c'est cet excès de signification qui donne toute sa valeur à ce terme invoqué tout aussi bien dans le contexte politique que dans la magie et les mythes. En apparence, nous sommes loin du microcosme de Bercy. Et cependant, la notion de transformation me semble jouer un rôle analogue à celui du mana : ce qui importe, c'est la fonction de marquage et de reconnaissance attribuée à ce concept. C'est un « signifiant flottant » qui vient en quelque sorte suturer le discours indigène, mais dont le signifié demeure inassignable, un « trop-plein de sens », et là réside une des difficultés qu'éprouvent les gens à se réapproprier cette notion.

Une identité incertaine ?

L’actuelle secrétaire générale comme sa prédécesseure se trouve confrontée à cette tâche complexe qui consiste à réformer l’organisation tout en définissant des priorités et en donnant un sens au changement. Interrompue brutalement par la crise sanitaire, il s’agit là d’un enjeu important, si l’on considère que le secrétariat général doit avoir un rôle d’impulsion au sein du ministère. Ce que l’on constate, c’est qu’en abordant ce sujet, on touche à une question plus profonde, qui a trait à l’identité du secrétariat général. Le thème de la transformation suscite immédiatement chez les agents avec qui j’ai pu m’entretenir une réflexion sur la place de cette structure, ses relations avec les différents organes de Bercy et l’image qu’elle projette de ses activités.

Depuis qu’il a absorbé les fonctions support, le SG est devenu un élément indispensable pour le fonctionnement des ministères économiques et financiers. Il est en permanence sollicité par les différentes administrations. Du service de la paie à la gestion des bureaux, des ressources humaines à l’informatique, les agents se trouvent en première ligne sur tous les fronts. Cela, dans un contexte où la pression en matière de réduction d’effectifs est bien réelle. Ce qui ressort de ces entretiens, comme des échanges que j’ai pu suivre, c’est bien sûr la conscience d’être un ressort essentiel dans la vie de Bercy, mais le sentiment d’un déficit de reconnaissance que mes interlocuteurs attribuent à diverses raisons.

« Le SG, c’est une pièce rapportée », alors que les grandes DG jouissent d’une légitimité historique. On fait aussi état de la composition du SG : une forte majorité de catégories B et C, alors qu’au Trésor les A et les A+ constituent près des deux tiers des personnels6. Le secrétariat général, de par son type de recrutement, et au regard des tâches qu’il exécute serait ainsi voué à une certaine subordination. « Au SG, nous sommes un peu les grouillots », m’a-t-on fait observer, avec en arrière-plan une référence à « l’aristocratie » des technocrates des grandes directions. Dans une certaine mesure, l’injonction à se transformer vient réveiller ce sentiment d’être « la dernière roue du carrosse ».

L’un des leitmotivs de la transformation concerne l’amélioration de la qualité du service. Ce qui renforce l’idée que le secrétariat général est avant tout un prestataire. Rien de plus naturel en apparence, compte tenu de la prégnance des fonctions support. Mais cela a pour effet de renforcer le ressenti que beaucoup partagent d’être en quelque sorte « au service des directions ». Dans cette logique, l’objectif prôné est d’améliorer la performance des services. Le niveau de satisfaction du client, son écoute dans le cadre d’une approche plus collaborative dans la mise en œuvre d’une offre de service avec les directions du ministère. Cette philosophie s’est concrétisée dans la création du Bercy Lab qui, de l’avis général, a été promoteur d’innovation en introduisant de nouvelles méthodes managériales. On donne l’exemple du rôle qu’il a joué quand la direction générale des Entreprises a décidé de passer en mode projet.

Bercy Lab constitue une enclave très originale dans la monotonie générale des couloirs et des bureaux. En pénétrant dans cet espace, on pense plus à une start-up qu’à un service de ministère. L’aménagement des salles, les images et les citations sur les murs suggèrent un univers où l’on travaille de manière plus informelle en privilégiant l’intelligence collective. La mission Innovation est devenue en peu d’années synonyme du dynamisme du secrétariat général. Ce dernier a été à l’origine d’innovations très concrètes dans l’environnement des personnels de Bercy. L’idée de meubler le rez-de-chaussée du bâtiment Colbert en introduisant des espaces de convivialité, et même un baby-foot et un piano ; l’implantation de food trucks dans la cour certains jours : toutes ces initiatives émanaient du SG affirmant ainsi sa vocation d’innover.

Elles ont été accueillies très positivement, et la plupart de mes interlocuteurs y ont fait référence. L’enthousiasme est moins évident quand on parle des nouvelles méthodes managériales, non pas qu’il s’agisse de nier l’importance d’offrir un service de qualité. C’est plutôt l’accent mis sur le binôme prestataire/client qui semble parfois crisper. L’expression « client » est-elle réellement adéquate, puisqu’on a affaire à un public captif qui ne choisit pas son prestataire et que par ailleurs les services du SG ne sont nullement dans la situation d’un prestataire qui cherche toujours à augmenter son carnet de commandes. En réalité, il est plutôt débordé par le nombre et la variété des demandes à satisfaire.

Cela peut apparaître comme une simple querelle de mots, mais il m’a semblé que derrière cette discussion, il y va aussi de l’idée qu’on se fait du secrétariat général. Ne faut-il pas mieux traiter les directions comme des partenaires que comme des clients ? À défaut, n’est-on pas conduit, au nom de la qualité du service, à se plier à toutes les demandes ? La qualité du service n’est pas le seul fait des agents du secrétariat général. C’est à eux qu’on impute généralement les délais dans l’exécution des demandes émanant des directions. Mais, me font remarquer mes interlocuteurs, il faut tenir compte aussi de retards attribuables aux fonctionnaires de celles-ci (formulaires non remplis, imprécision dans la commande, etc.). Le secrétariat général ne doit pas s’enfermer dans une logique de prestataire, au risque d’être perpétuellement sur la sellette, au nom d’une démarche qualité à sens unique. « Nous devons être au service de nos partenaires, non être serviles. » Dans l’ensemble, le secrétariat général s’est avéré particulièrement efficient dans ses domaines de compétence, notamment dans sa gestion de la crise sanitaire.

Ce qui ressort de mes observations, c’est plutôt le ressenti d’un déficit de reconnaissance de la part des administrations qu’il coordonne. Comme si dans son processus de développement, le secrétariat général avait atteint un stade où au-delà de l’exigence de réorganisation, de repenser certains processus, avait surgi une interrogation plus profonde, existentielle. En avançant sur des sujets comme la transformation et l’innovation, se fait jour une forme d’introspection. Qui sommes-nous ? Quelles sont aujourd’hui nos priorités ? Comment faire en sorte que nos partenaires reconnaissent pleinement cette identité qui est la nôtre et l’apport irremplaçable que constitue le SG ?

La référence à l’identité prend ici tout son sens, une identité qui s’est construite sur la durée, mais une identité à certains égards incertaine d’elle-même. Derrière la question de la transformation, c’est l’affirmation de l’identité du collectif et la vision qu’elle porte en elle qui se trouvent en jeu. L’image du secrétariat général demeure floue par certains aspects. Comme on l’a vu, elle est tributaire d’une histoire, d’un positionnement lié aux formes d’action de cette structure, ainsi qu’à une construction symbolique où certaines grandes directions se taillent la part du lion.

La secrétaire générale met l’accent sur la nécessité d’effectuer ce travail en s’appuyant sur la dynamique d’innovation développée au SCI. Pour affirmer son image comme promoteur de transformation, et pas seulement comme prestataire vampirisé par la mise en œuvre des fonctions support, il faut s’emparer de sujets qui permettent de capter la lumière en faisant la preuve de capacité d’anticipation. C’est le cas du plan ministériel Bercy vert que le secrétariat général a mis en place et coordonné. On y retrouve les principaux thèmes relatifs à la transition écologique, axés sur le développement durable, et le déploiement d’une démarche écoresponsable. Mais surtout, il y avait le souci de donner à voir aux agents du ministère un certain nombre d’aspects de cette démarche. Pendant mon séjour à Bercy, j’ai vu se réaliser cet effort de végétalisation, avec la plantation d’arbres dans des caissons de la cour des ministres et la pose d’un long rouleau de gazon naturel dans l’allée centrale. Malgré quelques remarques ironiques (« Végétaliser Jean-Monnet, fallait quand même y penser ! »), l’accueil de cette initiative était plutôt positif.

Transports propres, recyclage des déchets et même le miel de Bercy : on se trouvait devant le spectacle d’une mutation dont le MEFR se veut partie prenante. Des panneaux dans le grand hall, des conférences complétaient le dispositif. La secrétaire générale était très présente sur cette opération et a participé notamment à un débat avec le responsable du développement durable d’une grande banque et à la table ronde qui suivait. Ce genre d’initiative illustre bien la stratégie mise en œuvre dans un objectif de visibilité. Elle est tout à fait cohérente avec l’exigence d’affirmer l’identité du SG. C’est peut-être le meilleur moyen de le projeter au centre du jeu, en tant que porteur de sujets qui ne peuvent être l’apanage de l’une ou l’autre des directions du ministère, parce qu’ils ont d’emblée une dimension transversale.

Si cette stratégie offre un bon moyen pour capter la lumière et répondre sur un mode positif et axé vers le futur, elle nécessite une forte mobilisation de ses promoteurs, toujours menacés d’être débordés par les pesanteurs du quotidien. Car le secrétariat général porte en lui une tension structurelle, qui est le produit de son histoire, entre les pesanteurs de la gestion et l’ambition d’être stratège. Il m’est apparu comme la quintessence du « en même temps », et ce au sens propre, puisqu’il fonctionne à la fois dans l’urgence du présent et dans l’anticipation du futur. De par sa composition et les compétences qu’il réunit, le secrétariat général présente une richesse et une complexité dont on comprend qu’elles l’incitent à se réinventer, sans pour autant être trop obnubilé par son propre mythe fondateur.

Quand j’ai franchi le seuil de l’octroi, au terme de ma mission, je n’ai pu m’empêcher de jeter un regard derrière moi. L’architecture majestueuse de Bercy dominait les alentours. J’avais parfois craint d’y devenir claustrophobe, surtout à la nuit tombante. « Quand on quitte son bureau très tard et qu’on se retrouve seul dans ces grands couloirs, moi ça me fait penser à Shining », m’avait confié un de mes interlocuteurs. D’autres personnes avaient aussi évoqué le film de Stanley Kubrick. En même temps, j’avais pu pénétrer dans un univers plein de dynamisme et j’avais presque immédiatement été confronté aux principaux sujets d’intérêt et aux questionnements des uns et des autres. Ils ont constamment alimenté ma démarche. Je ne peux qu’espérer que ce travail trouvera un écho parmi ses lecteurs. Il s’agit bien d’un rapport d’étonnement, forcément subjectif et impacté par la période très difficile que nous vivons aujourd’hui.

Par Marc Abélès

Directeur d'études à l'EHESS, directeur du laboratoire d'anthropologie des institutions et des organisations sociales au CNRS

[1]Architextures : « Le ministère des Finances », par Claude Hudelot. Avec Paul Chemetov, Borja Huidobro, Frédéric Edelmann et Andrée Putman. Réalisation Bruno Sourcis. France Culture, 7 juin 1990.

[2] Un peu surprenante du point de vue de son appellation, l’allée Paul-Ramadier, du nom d’un président du conseil de la IVe République aujourd’hui bien oublié. Sans doute est-ce la raison pour laquelle cette voie se trouve du côté du parking.

[3] Voir la fiche de poste en cliquant ici (PDF, 161 ko / page consultée le 6 janvier 2021)

[4] F. Hartog, Régimes d’historicité. Présentisme et expérience du temps, Paris, Le Seuil, 2003.

[5]« Force et action ; qualité et état ; abstraite et concrète ; omniprésente et localisée. Et en effet, le mana est tout cela à la fois » (Claude Lévi-Strauss, « Introduction à l'œuvre de Marcel Mauss », in Marcel Mauss, Sociologie et Anthropologie, Paris, Puf, 1950).

[6]Cf. Bilan social des ministères économiques et financiers 2018.

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