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Regards croisés sur le secrétariat général : entre recherche et pratique

Entretien entre Marie-Anne Barbat-Layani et Jean-Michel Eymeri-Douzans

Le secrétariat général est-il une entité spécifiquement française ou est-il comparable à d’autres figures administratives en Europe comme le permanent secretary britannique ?

Jean-Michel Eymeri-Douzans

C’est toute la question de l’articulation au sommet entre le politique et l’administratif. Dans chaque État, elle se fait selon le génie propre du pays en question.Nonobstant, il y a un certain nombre d'invariants. On a ainsi ce croisement entre pays à secrétaires généraux puissants, surpuissants même, qu'incarnent typiquement le Royaume-Uni ou les Pays-Bas, pays qui sont en général sans tradition de cabinets ministériels. Je veux dire que les ministres peuvent y avoir deux ou trois collaborateurs personnels, ce que l’on appelle un ghost writer, un conseiller aux discours, plus une personne qui gère l’agenda et un conseiller parlementaire. C’est ce que les Britanniques appelaient naguère le Private Office of the Minister, c'est-à-dire une équipe de trois à quatre personnes. En revanche, dans le système du cabinet ministériel comme on le connaît en France, en Belgique, en Italie, en Espagne, les effectifs des entourages ministériels sont ceux de véritables PME [NDLR : petite ou moyenne entreprise], avant les drastiques réductions opérées en début de quinquennat par le président Emmanuel Macron et son Premier ministre Édouard Philippe.

En général, on a des modèles à secrétaires généraux puissants dans les pays qui sont sans tradition de cabinets politiques. À l’inverse, dans un pays à forte tradition de cabinets politiques et où le directeur de cabinet, quand il est un haut fonctionnaire, très compétent et chevronné comme c'est souvent le cas en France, devient ou devenait une espèce de directeur des directeurs, le positionnement d'un secrétaire général se passait mal. C'est ce qui avait présidé à la mise en extinction des secrétaires généraux.

Mais on a jugé nécessaire de les recréer à partir des mandats de Jacques Chirac et de la cohabitation avec Lionel Jospin. C’est dû, à mon sens, et pour le dire avec le grand sociologue allemand Norbert Elias, à un allongement des chaînes d'interdépendance complexes. Dès lors qu’il y a allongement de ces chaînes d'interdépendance entre toutes sortes d'acteurs qui sont convoqués à la production des politiques publiques, l’enjeu de la coordination ne cesse de prendre de l'importance. C’est d’ailleurs au point de se demander si ces institutions de coordination et les coordonnateurs qui les actionnent ne sont pas devenus les lieux et les acteurs d’un pré-arbitrage politique suprême. Car, au fond, tout est si complexe que ces secrétariats généraux deviennent des lieux clés pour l'arbitrage du fond même des dossiers et ne sont plus seulement des institutions prenant soin du formalisme du processus de coordination. On pourrait dire la même chose du Secrétariat général pour les affaires européennes, le SGAE, quant à la production des positions de négociation de la France dans l'Union européenne.

Cette réinvention des secrétariats généraux de ministères en France est donc intervenue au tournant du millénaire, en commençant par Bercy, où Laurent Fabius alors ministre était un peu lassé, ayant quelque 15 ou 17 directions d’administration centrale en râteau sous son autorité et 21 jours ouvrables dans le mois, de voir un directeur général par jour… pour recommencer le même processus pour le mois suivant. Il décida la création d’un emploi de secrétaire général, et Bernard Pêcheur, qui avait auparavant été directeur général de l’administration et de la fonction publique, fut le premier à occuper cette fonction et à en inventer le périmètre.

Ce mouvement s’est poursuivi, après 2002, sous le second mandat de Jacques Chirac, par les autres ministères. Au fond, ce mouvement suit d'assez près les conclusions du fameux rapport Picq, qui recommandait d'en finir avec la myriade de ministères français toujours transformés et recréés à chaque nouveau gouvernement pour définir dix grands départements ministériels fixes. La création de dix secrétariats généraux, dont cinq ont de surcroît autorité sur plusieurs ministères, comme le secrétariat général des ministères économiques et financiers ou le secrétariat général des ministères sociaux, a été une façon habile, à bas bruit et sans le dire, d’instaurer ces dix vastes départements ministériels dont rêvait le rapport Picq, puisqu'en gestion des carrières, on sait bien que la fonction ressources humaines relève des périmètres des secrétariats généraux, de même que la gestion des moyens.

Madame la Secrétaire générale, quand vous avez à expliquer ce qu’est le secrétariat général et plus précisément votre fonction, que dites-vous ?

Marie-Anne Barbat-Layani

Le secrétariat général est un peu un Janus, puisqu'il a deux origines qui sont assez distinctes : une petite administration de mission, extrêmement resserrée et avec un très petit nombre de directeurs de projet, une direction d'état-major en fait. Et puis une administration de gestion très importante. Ces deux faces, qui constituent un continuum, coexistent au sein du secrétariat général avec en plus, je dirais, compte tenu de la période que nous vivons, une fonction très importante de gestion de crise, de coordination de crise et de lien avec l’interministériel, qui est beaucoup montée en puissance, même si elle préexistait. Alors, fonction qui est aussi liée au fait qu'à Bercy, comme c'est le cas d'ailleurs dans beaucoup de secrétariats généraux de ministères, le secrétariat général est aussi haut fonctionnaire de défense et de sécurité.

Et comment voyez-vous la fonction de coordination administrative et politique du secrétariat général du MEFR ?

Marie-Anne Barbat-Layani

Cette fonction est au cœur du rôle du secrétariat général qui a au fond été créé pour ça, à une époque où la dimension interministérielle du portage des grands projets de transformation n'était pas encore en vigueur. En fait, le ministre a senti le besoin à un moment, au-delà de la relation qu'il a avec son cabinet qui gère tous les dossiers, d'avoir une administration de mission, une administration assez agile et assez proche de lui pour gérer les grands projets.Depuis lors, je dirais que ce qui a beaucoup évolué dans l'histoire administrative française, et ça s'est beaucoup marqué au niveau du gouvernement, c'est l'impulsion interministérielle sur les projets stratégiques de transformation.

Quand il y a eu, dans les années 2010, le processus de revue générale des politiques publiques, les secrétaires généraux en ont tout de suite été placés au cœur. Déjà à l’époque, ils étaient amenés à rendre compte personnellement devant les instances interministérielles présidées par le directeur de cabinet du Premier ministre et le secrétaire général de l’Élysée, de la façon dont leurs ministères s’inscrivaient dans cette action, de faire des propositions, de rendre compte de ce qu’ils faisaient. Cette gouvernance se perpétue dans le temps, c’est même devenu une constante.

Encore aujourd’hui, lorsqu’on examine les projets de transformation ministérielle qui sont des demandes fortes qui s’adressent aux différents ministères de la part du président de la République et du Premier ministre, les secrétaires généraux sont le point d’entrée de ces projets. Ils en rendent compte à la fois au niveau du secrétariat général du gouvernement qui les réunit régulièrement dans un comité des secrétaires généraux et dans une gouvernance qui associe très directement le directeur de cabinet du Premier ministre et le secrétaire général de l’Élysée.

Cette fonction est essentielle. Elle est un peu complexe parce que le secrétariat général n’est souvent pas le porteur des projets concrets qui façonnent les plans de transformation ministérielle, mais il en est un peu le chef d’orchestre, le coordonnateur, l’entité qui en fait la synthèse.

Les réformes actuelles visent à renforcer la coordination gouvernementale et administrative, quels effets ont-elles sur les secrétariats généraux ?

Jean-Michel Eymeri-Douzans

Madame la secrétaire générale a très bien dit l’hybridité de cet organe, laquelle se retrouve dans d’autres ministères. De fait, et c’est un peu la quadrature du cercle, les secrétariats généraux de ministère français gardent quelque chose d’une administration de mission… tout en étant des administrations gestionnaires d’un ensemble de fonctions très classiques qu’on appelait autrefois les « directions de moyens », fonctions support qui vont de la communication au patrimoine. Or, à ce double titre, les secrétariats généraux ont à voir avec la réforme de l’État.

Ce mouvement de moyen à long terme, depuis la lointaine circulaire Rocard sur le « Renouveau du service public » en passant par la « Révision générale des politiques publiques », la « Modernisation de l’action publique », et aujourd’hui la « Transformation publique », est une dynamique dans et par laquelle l’État se réforme lui-même. L’État administratif est devenu objet d’une politique publique de premier rang, d’où le reformatage des administrations centrales, avec fusions et redéfinitions de leurs missions, et toutes les vagues de déconcentration vers les préfectures et les services déconcentrés de l’État sur le terrain.

Or ces réformes de l’État, conduites depuis les années 1980 dans maints pays, et bien analysées par Christopher Pollitt et Geert Bouckaert, ont à la fois des trajectoires différentes et un commun souci de contrebattre la tendance vers une administration en miettes, selon le titre d’un ouvrage de François Dupuy et Jean-Claude Thoenig. De fait, la réinstauration de secrétariats généraux est la tentative, peut-être difficile à réussir et qui s’invente en marchant, de re-réguler et de mieux coordonner des administrations publiques qui tendent sinon à céder aux forces centrifuges.

Marie-Anne Barbat-Layani

Si je peux me permettre un petit complément, je pense qu’en cela les secrétaires généraux, dans les ministères, ne sont pas si différents que ça des secrétaires généraux dans les entreprises, en réalité. Bien qu’il n’y ait pas de définition générale dans le privé, comme dans le public, l’analogie peut être faite.

L’État, comme les entreprises, est confronté à tout un tas d’obligations et d’évolutions parce que dans le service public, le principe de mutabilité et d’adaptabilité est un principe très important. Donc nous devons en permanence nous assurer que nous assurons le meilleur service public dans les conditions du monde qui nous entoure, qui évidemment évolue.

Les secrétaires généraux sont en permanence sur ce type de sujets, c’est-à-dire faire que nos administrations nous en assurons la coordination de la transformation parce que tout se transforme, comme une entreprise se transforme aussi. Parce qu’on ne rend pas le même service aujourd’hui qu’il y a vingt ans en matière d’énergie ou en matière financière, sujet que j’ai bien connu dans d’autres parties de ma vie. Donc forcément, dans cette transformation, cette adaptation du service, il y a un aspect de coordination qui passe par les secrétaires généraux. J’ajouterais d’ailleurs que les secrétaires généraux ont peut-être une spécificité sur ces grands projets, c’est la spécificité du temps long.

En réalité, on pourrait se dire en sciences administratives ou en organisation administrative que ces projets stratégiques sont coordonnés par le cabinet du ministre, ce qui est d’ailleurs très largement vrai. Il y a des conseillers de transformation dans tous les cabinets ministériels aujourd’hui. Mais la principale différence, c’est que les secrétaires généraux, ou plutôt l’institution qu’ils représentent, incarnent cette permanence et s’assurent du chaînage dans la durée de cette transformation.

Aujourd’hui, la transformation ministérielle est l’héritière de différentes strates qui se sont transmises de secrétaire général en secrétaire général pour former cette obligation de s’adapter en permanence et d’assurer la meilleure administration possible à nos concitoyens.

Précisément, vous avez entamé un programme de transformation du secrétariat général. Qu’en attendez-vous ?

Marie-Anne Barbat-Layani

Juste avant de vous répondre, je rebondis aussi sur quelque chose que vous disiez, sur le besoin énorme de coordination. Pour la gestion de la crise sanitaire liée à la Covid-19 ont été activées : une coordination avec les cellules de crise interministérielles, le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, qui est aussi au cœur de ce type de processus chez nous, en plus du SGG [NDLR : Secrétariat général du gouvernement] et de la cellule de crise nationale. Mais au quotidien, il s’est produit quelque chose de très intéressant, c’est que les secrétaires généraux des ministères ont ressenti le besoin de se coordonner beaucoup plus que d’habitude. Je disais tout à l’heure qu’il existe un Comité des secrétaires généraux qui est présidé par le SGG, qui se réunit une fois par mois. Mais on s’est très vite rendu compte qu’on était confrontés, en permanence, à des questions pratico-pratiques dont nous avons par ailleurs la charge. C’est une force d’avoir en main les outils et la mise en œuvre opérationnelle. Ça permet, par exemple dans la gestion de crise, de savoir très précisément quels sont les enjeux mais également les opportunités. Par exemple, quand on traite des masques, on achète des masques, on quantifie, mais on est aussi en charge de distribuer de manière capillaire sur tout le territoire. Tout ça, c’est un continuum. C’est très utile d’avoir ça en tête quand on participe à des réunions très stratégiques à haut niveau pour définir ensuite ce qu’on va faire.

Donc, qu’ont fait les secrétaires généraux ? On a mis en place un déjeuner virtuel où nous étions chacun dans nos bureaux, devant notre ordinateur et où on échangeait sur : comment est-ce que tu fais pour mettre en œuvre tel protocole. On a justement réussi comme ça, à mutualiser des achats de masques à l’étranger. On l’a fait au ministère de l’Économie et des Finances, on a acheté les masques sanitaires pour les collègues de la pénitentiaire, de la justice et de l’Éducation nationale parce qu’il se trouvait qu’à un moment, on avait identifié une filière qui passait d’ailleurs par la Chine. On a été très soutenu par nos collègues du Quai d’Orsay. Il y a eu une espèce « d’instance » informelle, qui s’est mise à se réunir au moins une fois par semaine, à laquelle il faut ajouter toutes les boucles d’e-mails et d’échanges directs via les solutions mises en place dans l’administration.

Une coordination intense entre secrétaires généraux qui s’est d’ailleurs régulée d’elle-même quand l’intensité de la crise a temporairement reflué à la fin du printemps. On n’a plus reconvoqué, et nous sommes repassés sur un rythme plus habituel.

Mais revenons à la transformation du secrétariat général. Elle participe de l’hygiène de vie d’une organisation, qui consiste à se reposer régulièrement la question de son propre mode de fonctionnement, de sa raison d’être. On parle aujourd’hui de raison d’être dans les entreprises, c’est même prévu par la loi. C’est aussi le cas pour les administrations, même si on a moins de questions existentielles dans les administrations parce qu’on a une raison d’être absolument évidente, c’est le service public. Au moins, on sait pourquoi on se lève le matin sans se poser de questions. Si les finalités sont connues, les modes d’organisation pour les atteindre peuvent quant à eux évoluer pour être optimisés. C’est d’autant plus nécessaire pour un secrétariat général dont les fonctions support irradient sur tout le ministère. Comment est-ce qu’on s’assure qu’à tout moment on est garant du fait qu’on a optimisé, que quand on va voir le ministre, on peut lui dire : « Oui Monsieur le Ministre, je peux vous dire que les fonctions support au sein de votre administration sont bien gérées, optimisées. Elles répondent aux exigences à la fois d’attractivité des agents, mais aussi aux exigences de vos directions ».

On doit se poser ce type de questions. L’organisation actuelle du secrétariat général est issue, grosso modo, de la fusion intervenue il y a dix ans entre le secrétariat général, administration de mission, et l’administration de gestion qui gérait les moyens. C’est donc le bon moment. J’ai d’ailleurs repris ce processus de transformation interne, qui avait déjà été engagé, avec l’appui de la Direction interministérielle de la transformation publique, qui met à notre disposition des consultants. Cette démarche vise à l’accompagnement de la réflexion sur notre positionnement, à voir est-ce qu’on peut faire mieux en étant mieux organisé, dans un contexte où la contrainte est forte, puisque le secrétariat général est passé de 3 000 personnes en 2010, à 2 400 aujourd’hui, donc on a déjà rendu beaucoup d’emplois. Et je subodore que ce processus de réduction des emplois, notamment dans les administrations centrales, va continuer. Donc il faut qu’on soit en capacité de faire, a minima, ce que l’on fait aujourd’hui avec un peu moins de gens, en étant plus efficace, plus efficient, en assurant une meilleure efficience ministérielle, puisque cette question se pose à nous, mais elle se pose aussi à toutes les autres directions du ministère. Par exemple, la question de la mutualisation des fonctions support permet aussi des synergies.

Mais c’est également une réflexion qui vise à nous donner les marges de manœuvre pour monter en puissance sur des fonctions qu’on a envie d’assumer et qu’on a parfois du mal à assumer. C’est un peu la difficulté qui est liée à cette administration Janus, à la fois stratège et opérationnel. Je disais que ça a beaucoup de vertus, mais c’est vrai que, de temps en temps, l’opérationnel prend toute la place. Il faut donc qu’on se donne une organisation et des moyens. Une organisation, peut-être en forme de projet sur certains projets stratégiques qu’on va décider de porter au sein du ministère et pour nos ministres. Il faut aussi qu’on se donne les moyens de regagner un peu de ce temps stratégique, on peut parler de temps de cerveau, de ne pas être totalement pris par la gestion quotidienne et d’être capable de porter de grands projets, d’aller voir les ministres et leur faire des propositions.

On l’a fait d’ailleurs sur un sujet qui nous tient beaucoup à cœur au secrétariat général, qui est le projet Bercy vert, qui est un projet transformant pour l’administration. Il permet d’injecter, dans tous nos actes au quotidien, plus de développement durable. C’est un projet que le secrétariat général a à cœur de porter. Il se trouve qu’on a une structure qui porte cette innovation au sein du secrétariat général, et donc du ministère. Il faut qu’on s’assure absolument, en dépit des réductions d’effectifs, du poids du quotidien et de l’opérationnel, qu’on garde la capacité à initier et à piloter ce type de projet.

Retrouvez cet entretien entre Marie-Anne Barbat-Layani et Jean-Michel Eymeri-Douzans en vidéo

Interview en français (sous-titrée) ; 36 minutes

Visionnez l’intégralité de l’entretien

Sommaire de l’entretien

  • 00 : 13 : Mme Barbat-Layani, quand vous avez à expliquer ce qu’est le secrétariat général et plus précisément votre fonction, que dites-vous ?
  • 02 : 38 : Le secrétariat général est-il une entité spécifiquement française ou est-il comparable à d’autres figures administratives en Europe comme le permanent secretary britannique ?
  • 07 : 50 : Quel est le rôle des secrétariats généraux dans la coordination entre le politique et l’administratif ?
  • 12 : 22 : Comment voyez-vous la fonction de coordination administrative et politique du secrétariat général du ministère de l’économie et des finances ?
  • 15 : 00 : Comment évolue le secrétariat général dans le cadre du mouvement de modernisation et de réforme de l’État ?
  • 23 : 20 : Quel rôle a joué le secrétariat général de Bercy dans la gestion de la crise sanitaire ?
  • 28 : 07 : Comment a été gérée la crise sanitaire au niveau ministériel dans d’autres pays ?
  • 32 : 32 : Mme Barbat-Layani, vous avez entamé un programme de transformation du Secrétariat général, qu’en attendez-vous ?
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