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Nouvelle-Zélande : Coder la loi pour en améliorer l’application

Par Edoardo Ferlazzo, chargé d’études au bureau de la recherche de l’IGPDE

Les efforts requis pour saisir les subtilités des règles de droit sont parfois disproportionnés par rapport au bénéfice qui pourrait exister à s’y conformer. Certaines lois, et les objectifs de service public qu’elles matérialisent, deviennent inopérantes par la complexité du langage législatif qu’elles mobilisent. D’autant plus que la création, la gestion et l’utilisation des lois ont été historiquement développées dans un environnement papier. Cet état de fait creuse l’écart entre l’écriture du droit et son appropriation par les organisations publiques et privées dont les processus sont de plus en plus dématérialisés. Les logiciels utilisés par les organisations échouent en effet dans de nombreux cas à incorporer l’ensemble des paramètres contenus dans la loi. En résultent des incohérences entre les objectifs des lois et leur mise en œuvre effective.

Face à ce constat, le gouvernement néo-zélandais a lancé une initiative pilote à compter de 2018 : Better rules, better outcomes. Ce programme propose une réécriture des lois sous forme de code informatique pouvant être lu par les logiciels utilisés par les particuliers ou les entreprises. L’objectif est de permettre à ces publics de saisir plus aisément les réglementations qui les concernent et ainsi de mieux se conformer à la loi.

Le codage informatique de la loi est-il l’instrument de sa future bonne application ? Derrière cette interrogation, se jouent, d’une part, des enjeux de transparence de l’action publique et, d’autre part, des enjeux démocratiques liés à la compréhension par chacun des droits et des obligations qui le concernent.

Better rules, better outcomes: co-fonder une automatisation informatique de la loi

Les études de certaines administrations publiques et organisations privées concernant le codage informatique de la loi sont actuellement en plein essor. Les gouvernements écossais, israélien et singapourien et des institutions académiques telles que l’Université de Standford aux États-Unis ou celle d’Aberdeen en Écosse font figure de pionniers[1]. S’inscrivant dans cette lignée, en janvier 2018, le gouvernement néo-zélandais a chargé les équipes de deux programmes interministériels - le Service Innovation Lab (LabPlus) et Better-for-Business[2] - de constituer un groupe multidisciplinaire devant réfléchir aux possibilités de coder la loi pendant trois semaines. Le groupe a réuni trois spécialistes du droit des affaires, un designer de service et un rédacteur législatif de l’administration fiscale, un analyste de politiques publiques et un conseiller stratégique du ministère des Affaires économiques, de l’Innovation et de l’Emploi, un conseiller parlementaire et un développeur de logiciels issu du secteur privé. L’approche exploratoire adoptée a conduit également le groupe à mobiliser l’expertise d’autres acteurs provenant des cabinets ministériels, du Trésor, des professions juridiques et de l’industrie technologique de Wellington.

Les premières analyses menées mettent rapidement en évidence que toutes les règles ne sont pas traduisibles en langage informatique. Un travail de tri est alors engagé pour sélectionner les caractéristiques du droit compatibles avec une réécriture en format programmatique. Des tests sont ensuite opérés sur deux cas. Le premier porte sur un dispositif d’évaluation de l’éligibilité à des aides financières pour les parents, les futurs parents et les aides-soignants. Le deuxième correspond à un instrument de calcul pour aider les contribuables à bas revenus à évaluer les dégrèvements dont ils peuvent bénéficier et à s’impliquer dans les procédures administratives nécessaires.

Les résultats mettent en lumière plusieurs points décisifs :

  • Il est difficile de mettre en œuvre un codage des lois si politique publique et législation n’ont pas été pensées avec cet objectif à l’esprit.
  • Certaines lois sont ainsi difficilement codifiables en langage informatique.
  • L’approche centrée sur l’usager adoptée par le groupe de travail les a conduits à élargir la notion d’usager en intégrant les systèmes technologiques comme utilisateurs finals des règles codées.
  • Le co-design des lois entre les services qui écrivent la politique publique et ceux qui le transcrivent en langage réglementaire peut aider à atteindre efficacement et plus rapidement les objectifs de politique publique. La présence conjointe d’un conseiller stratégique ministériel et d’un rédacteur législatif au sein du groupe d’étude a par exemple montré comment la politique publique d’aide aux contribuables à bas revenus pouvait être directement calibrée afin d’éviter une traduction législative chronophage[3].
  • Une législation codée en langage informatique permet l’accélération parallèle de la distribution du service grâce à l’utilisation plus aisée des lois dans les actions opérationnelles des organisations. Par exemple, les critères d’éligibilité aux aides fiscales pour les bas revenus ont été automatisés sous la forme d’un seul code, permettant aux dépositaires du service (en l’occurrence les administrations centrales et locales) d’aligner leurs décisions, sans avoir à interagir, pour déterminer si une personne est éligible[4].

Vers une digitalisation de la loi

Les expérimentations se sont prolongées durant l’année 2018. Progressivement, des partenariats avec d’autres organisations étrangères se sont noués. L’initiative réunit aujourd’hui plus de deux cents acteurs issus de plus de cinquante organisations dans le monde.

Par ailleurs, les commandes reçues par le groupe de travail se multiplient. Le ministère des Affaires économiques, de l’Innovation et de l’Emploi commande par exemple au groupe d’étudier la faisabilité de coder le contenu du Holidays Act néo-zélandais. Cette loi, qui prévoit de garantir aux salariés quatre semaines de congés payés, est en effet compliquée à mettre en œuvre pour les employeurs en raison des difficultés de calcul liées aux différences de nombre d’heures et de jours travaillés selon les salariés. Chaque entreprise utilisant son propre logiciel de paie, et le codage informatique qui l’accompagne, le contenu écrit de la loi est traduit de manière différente selon les entreprises. L’absence d’uniformité pour transcrire la loi engendre des interprétations différentes selon les entreprises et des erreurs de calcul concomitantes. Selon un rapport gouvernemental de 2016, plus de 24 000 employés des secteurs public et privé ont vu leurs congés sous-payés, du fait d’une écriture législative non conforme à sa transcription en langage informatique. Réécrire la loi sous une forme lisible et compréhensible par les logiciels informatiques charrie par conséquent des enjeux majeurs de justice sociale.

Le programme Better rules, Better outcomes est riche d’enseignements. Premièrement, il correspond à une innovation organisationnelle qui véhicule l’intérêt de croiser les expertises de professions et de disciplines différentes pour améliorer la prestation de service public. Le co-design du service public au sein d’un écosystème regroupant des acteurs de différentes natures semble une piste à creuser pour en améliorer la qualité. Deuxièmement, il donne corps à l’idée que si l’action publique est généralement centrée sur les usagers en tant que personnes physiques ou morales, elle doit aussi composer avec les instruments technologiques, et notamment numériques, tels que les logiciels, l’intelligence artificielle, la blockchain ou l’Internet des Objets (IoT). La mise en relation entre usagers et service public passe ainsi par la médiation des instruments technologiques, nécessitant d’adapter le langage de l’action publique à ces interfaces. Troisièmement, en comblant l’écart entre écriture législative et mise en œuvre effective de la politique publique, la réécriture programmatique de la loi permet au service public de gagner en rapidité, en réactivité, en transparence et, par conséquent, en efficacité.

Le projet Better rules, Better outcomes, bien que restant dans une phase exploratoire, a aujourd’hui une structure formelle instituée et reconnue. Rendre son travail opérationnel passe désormais par l’approfondissement des tests initiaux et par la concrétisation effective d’une codification d’une partie de la loi néo-zélandaise. Il a néanmoins le mérite de rendre visible un champ encore peu exploré de la transformation digitale des gouvernements. L’ensemble des possibles du codage informatique des règles de droit reste encore à bâtir et ouvre des perspectives de collaboration à la fois disciplinaires et internationales pour mieux saisir les opportunités qu’il offre.

[1] Better Rules for Government, Discovery Report, mars 2018, p. 8.

[2]Le Service innovation Lab est créé par le gouvernement néo-zélandais en février 2016 sous l’impulsion des Affaires Internes (Internal Affairs) et du Service Innovation Reference Group, deux des agences gouvernementales devant participer au développement digital de l’administration. Sa mission consiste à étudier et à identifier les sources potentielles d’innovations digitales pour améliorer le service public néo-zélandais. Better-for-Business est un programme stratégique lancé en 2012 par le gouvernement néo-zélandais afin de gérer les relations entre gouvernement et entreprises et d’améliorer le service public rendu aux entreprises. Il est coordonné entre dix agences gouvernementales qui représentent collectivement 83 % des relations nouées par les entreprises avec les services gouvernementaux.

[3] Pour plus de détails, voir Better Rules for Government, Discovery Report, mars 2018, p. 15 à 24.

[4] Pour plus de détails, voir Better Rules for Government, Discovery Report, mars 2018, p. 17 à 24.

Pour en savoir plus

Service Innovation Lab of the New Zealand Government (2018). Better Rules for Government, Discovery Report. Accessible en ligne à https://www.digital.govt.nz/blog/labplus-better-rules-for-government-discovery-report/ (consulté le 19/05/2020).

Observatory of Public Sector Innovation (2018). Better Rules, Better Outcomes. Accessible en ligne à https://oecd-opsi.org/innovations/better-rules-better-outcomes/ (consulté le 19/05/2020).

Apolitical (2018). New Zealand explores machine-readable laws to transform government. Accessible en ligne à https://apolitical.co/solution_article/new-zealand-explores-machine-readable-laws-to-transform-government (consulté le 19/05/2020).

Contact : Betterrules@mbie.govt.nz

Trois questions à propos de Better rules, Better outcomes

Quel était le contexte institutionnel et administratif autour du lancement de Better rules, Better outcomes (les parties prenantes, les raisons de cette réforme…) ?

Il y a quelques années, le gouvernement a mis en place Better public services, une stratégie développée entre 2012 et 2017 et fondée sur une dizaine de « secteurs clés ». Deux d’entre eux portaient sur l’amélioration des interactions entre entreprises et gouvernement et entre citoyens et gouvernement. Ils fonctionnaient comme des programmes interinstitutionnels. Après 2017, ces deux programmes ont été maintenus, axés sur des services numériques aux entreprises et aux citoyens. Ces programmes ont eu des difficultés à traduire la législation existante en services digitaux. C’est pour répondre à ce type de problème qu’a été développée l’approche « Better Rules ».

Better rules, better outcomes est une méthodologie qui a pour but d’encourager le gouvernement néo-zélandais à développer et mettre en place des systèmes réglementaires. Ce n’est pas exactement une réforme, mais davantage une « bonne pratique » pour mettre en œuvre des politiques et des législations. L’objectif est que cela soit bénéfique autant aux personnes développant la législation que pour celles qui sont affectées par ces législations.

Quelles sont les difficultés actuelles et futures pour ce programme ?

Better Rules est rattachée à présent aux deux programmes, lesquels sont temporaires. Or, son utilisation doit être intégrée dans la conception quotidienne de politiques et de services publics. Nous souhaiterions diffuser cette méthodologie autant que possible à ceux qui développent des politiques publiques ou sont impliqués dans la création d’un système régulatoire. Mais nous devons être prudents sur la manière de diffuser Better Rules. Il y a un processus et des étapes à suivre pour parvenir à développer une législation dans un code.

En substance, il faut renforcer à la fois les capabilités et les capacités au sein de l’écosystème gouvernemental. Une des inquiétudes concerne la « propriété » de l’approche Better Rules en tant que capabilité. Fait-elle partie de l’ensemble de politiques, d’une stratégie de design des services publics ? Plusieurs agences s’intéressent au sujet, mais aucune ne s’est engagée pour maintenir la capabilité. Des agences avec qui nous collaborons sur le maintien de la capabilité ont une responsabilité concernant la « qualité » de gouvernement : le département du Premier ministre et du Cabinet (méthodologie des politiques), le Trésor (qualité de la régulation), le Bureau de Conseil du Parlement (rédaction législative). De même, trouver les législations appropriées sur lesquelles travailler ainsi que des personnes désireuses de travailler avec nous est une difficulté. Nous poursuivons le développement d’exemples simples d’utilisation montrant comment Better Rules peut aider dans le processus.

Réfléchissez-vous à des solutions permettant la mise en place de la partie de la législation qui ne peut pas être codée ?

Pour le moment, nous avons sélectionné certaines législations pour tester cette méthodologie. Par exemple, des législations ayant trait à des critères d’éligibilité et d’accréditation. Celles-ci sont fortement axées sur des règles qui doivent être extrêmement claires, et elles sont souvent mises en place comme services numériques avec un impact important sur les entreprises ou les citoyens. Nous sommes conscients que certaines parties de la législation ne peuvent être codées, ou qu’il n’y a pas de valeur ajoutée à le faire. Nous ne prenons simplement pas en compte ces aspects.

Même si une législation n’est ou ne peut être codée, nous pensons que les étapes conduisant au code (1. Modélisation conceptuelle, 2. Modélisation décisionnelle, 3. Déclaration réglementaire) sont des « bonnes pratiques » dans l’élaboration de politiques publiques ou législations. S’il était formidable de développer des législations en langue anglaise et en code, nous sommes conscients qu’il ne sera pas toujours possible de coder, mais utiliser la méthodologie Better Rules est utile sans aller jusqu’au bout du « code ».

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