Portugal : réduire les inégalités par l’automatisation

Le Portugal est l’un des pays européens le plus touché par la crise économique et financière de 2008. Cela s’est traduit par une entrée en récession en 2009 et une détérioration très importante de ses finances publiques. À la suite de l’impossibilité à se financer sur les marchés, le Portugal a dû mettre en œuvre un programme d’ajustement financé par l’UE et le FMI.

Il a ainsi mis en place des mesures visant à réduire la dépense publique et le coût du travail. Cependant, le taux de chômage passe de 8,6 % en avril 2008 à 17,7 % en janvier 2013 et le taux de pauvreté a commencé à augmenter, alors même que la situation portugaise était déjà dégradée. Afin d’amortir une partie des effets de la crise sur sa population, le Portugal décide alors de mettre en place un tarif social de l’énergie (TSE).

Instauré par étapes en 2010 et 2011, le TSE vise à protéger les ménages économiquement vulnérables et à lutter contre la précarité énergétique, en garantissant l'accès universel aux énergies de base par une tarification qui ne serait pas un facteur d’exclusion. Cette mesure d’accompagnement social implique une remise automatique sur le tarif d'accès aux réseaux électriques basse tension, définie annuellement et en fonction de critères d'éligibilité qui coïncident avec les prestations servies par la sécurité sociale. Le TSE est lauréat de la première édition du IPPS-ISCTE (Institut des politiques publiques et sociales) Public Policy Award en 2019.

Garantir l’application effective du TSE par l’automatisation

La première mouture du TSE, mis en œuvre en 2010, le réserve aux consommateurs vulnérables déjà bénéficiaires du supplément de solidarité pour les personnes âgées ; du revenu d’insertion sociale ; de l'allocation de chômage ; du premier échelon des allocations familiales et de la pension d'invalidité sociale. Ces ayants droit peuvent alors s'adresser à leur fournisseur d'électricité ou de gaz pour demander l'application du tarif social, en autorisant les fournisseurs à vérifier auprès des institutions de sécurité sociale compétentes s’ils bénéficient bien des prestations exigées. Puis, le maintien du tarif social dépend de la confirmation périodique de la condition d’éligibilité au fournisseur.

La problématique pour le gouvernement portugais fut alors de trouver une solution simple afin de s’assurer que les intérêts des fournisseurs d’énergie ne soient pas contradictoires avec les intérêts des ayants droit. Si les fournisseurs d'électricité et de gaz ont l’obligation de favoriser la diffusion d'informations sur l'existence du tarif social et son application auprès des ménages économiquement vulnérables, ils ont néanmoins interdiction de répercuter la réforme, de manière directe ou indirecte, sur d’autres tarifs (utilisation des transports, des réseaux de distribution, etc.). Dès lors, les fournisseurs n’ont que peu d’intérêt à promouvoir ce dispositif. En 2011, au bout d’une année de mise en œuvre, 70 000 ménages demandent à bénéficier du TSE. Mais le nombre de bénéficiaires stagne à moins de 100 000 entre 2012 et 2013, puis baisse entre 2013 et 2014. Cette situation s’explique par le manque d’information des ménages, la réticence des fournisseurs, l’illettrisme voire l’exclusion sociale des ayants droit.

En 2015, le gouvernement portugais étend les critères d’éligibilité aux bénéficiaires de nouvelles prestations sociales, espérant toucher un plus grand nombre de bénéficiaires. Souhaitant limiter les effets des politiques d’austérité, le nouveau gouvernement portugais, élu en 2015, espère atteindre 500 000 ménages au minimum. La réflexion conduite met en évidence que pour une population d’ayants droit du TSE supérieure à 500 000 ménages, il y a en réalité moins de 150 000 bénéficiaires malgré l’extension des critères d’éligibilité.

Pour remédier à la situation, le gouvernement portugais change les modalités de d’allocation du TSE en décidant de son versement automatique grâce à un mécanisme de reconnaissance des bénéficiaires. En 2016, les gestionnaires de réseau de distribution (ORD) sont tenus par l’administration d’envoyer les données clients au gestionnaire du processus de commutation du fournisseur d'électricité (GPMC-EE) qui les transmet à la Direction Générale de l’énergie et de la géologie (DGEG). Ensuite, la DGEG doit envoyer les informations à l'Institut de la sécurité sociale et à l'Autorité fiscale et douanière qui traitent les informations reçues et déterminent les bénéficiaires potentiels du tarif social. Une fois les bénéficiaires identifiés, la DGEG indique la liste des clients éligibles à la GPMC-EE puis à l'ORD. L’ORD informe alors les fournisseurs qui répercutent obligatoirement la remise de prix. Les consommateurs d'électricité et de gaz naturel remplissant les conditions n'ont ainsi plus à en faire la demande, l’attribution étant automatisée.

Quand l’administration se soustrait au bénéficiaire : le succès probant de l’automatisation

Les résultats sont immédiats et impressionnants. De 162 000 bénéficiaires au deuxième trimestre 2016, le nombre de bénéficiaires croît à près de 691 860 au troisième trimestre, soit une augmentation de 283%. Le nombre de foyers bénéficiaires croît pour atteindre 786 598 en décembre 2016 et 801 0511 en mars 2017, y compris dans les zones rurales. L’automatisation bénéficie donc en premier lieu aux publics les plus vulnérables et souffrant souvent d’une difficulté d’accès à l’information, notamment au format numérique.

Parallèlement à la forte augmentation des bénéficiaires, le nombre de demandes d'informations ou de plaintes croît également. Du 1er juillet 2016 au 20 avril 2018, la DGEG a reçu 9 987 plaintes, la majorité via un formulaire en ligne. Les demandes d'information ou réclamations (45%) concernent principalement l’éligibilité au tarif social. Les autres situations concernaient des ayants droit éligibles au tarif social de l'électricité et du gaz non pris en compte (28%) et des non-conformités vérifiées au niveau des adresses des lieux de consommation (11%). S’il s’agit bien là des limites de l’automatisation, le modèle s’adapte et s’affine afin de répondre à ces difficultés.

L’automatisation du processus a ainsi conduit à une amélioration de la qualité du service rendu à l’usager, en permettant de rapprocher l’administration de l’usager et de simplifier leurs échanges. Le numérique permet ainsi dans ce contexte de réduire le non-recours aux aides. Cette approche data-driven a aussi facilité l’évaluation de la réforme en permettant une mesure facile et rapide de ses résultats.

L’introduction du mécanisme d’automaticité pour l’attribution du TSE a ainsi été la réponse idoine afin que les ayants droit potentiels deviennent des bénéficiaires. Cette pratique pose plus largement, pour les États, la question de la mise en place de processus autour de l’exploitation de la donnée afin d’automatiser un maximum de démarches. Ceci pourrait alors être un moyen efficace de lutte contre les fraudes ou les non-recours aux aides pour les citoyens.

Yannick Carthéry

Cette note réactive a été publié en juin 2020-la version originale avec les références est disponible en version PDF. Téléchargez la note en format PDF (pdf-1,2MO)