Portugal : l’innovation publique par les agents

« La modernisation de l’administration publique est une tâche toujours inachevée » peut-on lire sur le site du ministère de la Justice portugais, faisant la présentation du « direito ao desafio » (droit au défi). Un décret du 29 août 2019 autorise l’expérimentation de ce droit au défi dans l’administration publique portugaise, visant à stimuler l’innovation.

Pour ce faire, il permet à des agents publics de suspendre temporairement certaines dispositions légales, pour les remplacer par d’autres règles, d’autres modes de fonctionnement, qu’ils estiment plus efficients. Dans le cas où ces projets innovants se montreraient efficaces, il est prévu qu’ils soient généralisés à l’ensemble des services.

Souvent cité comme modèle pour son redressement économique depuis la crise financière de 2008, le Portugal entend désormais investir l’innovation publique. Les créations d’une Agence pour la modernisation administrative (AMA) en 2012, d’un ministère de la Réforme de l’État et de l’Administration publique en 2015, d’un laboratoire pour l’expérimentation de l’innovation dans le secteur public (LabX) en 2016, d’un système d’incitations à l’innovation dans la gestion publique (SIIGeP) en 2018 ou encore d’un système d’appui à la modernisation de l’administration publique (SAMA2020) illustrent cette volonté. C’est dans cet esprit d’innovation qu’est institutionnalisé un droit au défi au sein de l’administration publique, en vue de dépasser certaines rigidités et de puiser dans la créativité des fonctionnaires.

L’expérimentation au service de l’administration et des fonctionnaires

L’expérimentation du droit au défi prend place dans le cadre du SIIGeP créé en 2018 à l’initiative conjointe du ministère de la Présidence et de la Modernisation administrative (2015-2019)et du ministère des Finances. Le SIIGeP prévoit trois types de mesures :

  • le développement de formation et d’expériences de travail dans des institutions internationales innovantes ;
  • l’ouverture d’un concours et l’attribution d’un prix récompensant les projets innovants en termes de gestion et dont les résultats peuvent être quantifiables ;
  • un appui au développement de projets expérimentaux via un droit au défi qui suspend temporairement les dispositions légales en vigueur.

L’administration portugaise était constituée en 2018 de 680 000 agents, dont près de 75% en administration centrale. L’instauration d’un droit au défi leur donne la possibilité d’ajuster leur quotidien en fonction de nouvelles procédures, d’avoir davantage de liberté d’agir et de donner libre cours à leur créativité. Il doit en résulter une augmentation de la capacité d’innovation de l’administration portugaise.

Les modalités de mise en œuvre de l’expérimentation

L’expérimentation est d’abord conduite dans huit administrations : trois directions générales ministérielles, deux secrétariats généraux ministériels, une administration régionale de santé, l’Institut national de la propriété industrielle, ainsi qu’une structure ministérielle transversale de services. La date de fin d’expérimentation est variable selon les entités : le 31 août 2020, le 31 décembre 2021, ou le 31 décembre 2022.

Le décret du 29 août 2019, précise que le « droit au défi » se décline en deux volets. Le premier concerne la modernisation, la simplification, la cohérence et la réduction de la charge administrative et des instruments de gestion. Le second volet est relatif à l’expérimentation d’une plus grande autonomie de gestion au sein des agences régionales de santé.

Le décret prévoit parallèlement l’adoption de quatre instruments pour évaluer l’expérimentation :

  • un plan stratégique, document de programmation pluriannuel fixant les objectifs et devant être préalablement validé par le gouvernement ;
  • un plan de gestion, traduction annuelle du plan stratégique, définissant les projets d’expérimentation retenus, les modalités opérationnelles et les objectifs pour l’année en cours ;
  • un système de suivi et de contrôle, soit l’ensemble des outils internes visant à permettre l’introduction et le développement de mesures correctives ;
  • un rapport de gestion, qui reprend, au regard des objectifs initiaux, les réalisations et les informations afférentes.

Pour sensibiliser au maximum les fonctionnaires à la dynamique d’expérimentation, le gouvernement portugais a initié un « Mois de l’Innovation Publique » en juillet 2019. Mille agents, essentiellement des cadres supérieurs et intermédiaires, sont conviés à participer à plusieurs journées thématiques, ateliers, débats et conférences.

Le dépôt de candidature des projets innovants est ensuite ouvert directement en ligne. La procédure est uniquement disponible pour les équipes d’agents, provenant de l’administration centrale et déconcentrée (mais non locale). Il faut par ailleurs annexer au formulaire de candidature une attestation de l’autorité hiérarchique supérieure de l’administration en question stipulant l’intérêt du projet porté. Tous les fonctionnaires ne semblent donc pas pleinement enrôlés dans le mouvement et la mesure fait peser un risque potentiel d’éloignement entre les fonctionnaires eux-mêmes.

Malgré ces écueils, différents projets sont portés et expérimentés, notamment dans deux domaines fixés par le gouvernement : l’amélioration des environnements de travail (expérimentations notamment autour de la santé, des risques psychosociaux, du temps et du bien-être au travail) et le développement de modèles numériques de gestion (expérimentations notamment autour de SI et de la dématérialisation). Afin d’appuyer la dynamique, plusieurs projets sont récompensés par un gain de 10 000€, à répartir entre les membres de l’équipe gagnante.

Le droit au défi mis en œuvre au sein de l’administration portugaise semble progressivement prendre racine dans les catégories supérieures d’encadrement. Le prochain pas sera peut-être de diffuser ce droit à plus forte raison dans les autres catégories de l’administration publique pour améliorer le service public se situant au plus proche des usagers.

Adrien Da Costa

Cette note réactive a été publié en février 2020-la version originale avec les références est disponible en version PDF. Téléchargez la note en format PDF (pdf-1MO)