Organisation des Nations unies : le programme Inspecteur des impôts sans frontières, une collaboration internationale pour améliorer les perceptions fiscales des États

L’année 2015 a été marquée par le lancement du Programme d’action d’Addis-Abeba issu de la Troisième conférence internationale sur le financement du développement, avec la volonté de renforcer la mobilisation des ressources publiques intérieures, notamment grâce à l’amélioration de l’administration fiscale. L’initiative des Inspecteurs des impôts sans frontières (IISF) s’inscrit dans ce cadre d’une coopération multilatérale pour améliorer l’efficacité fiscale des pays en développement.

L’idée de créer un programme de partenariat international d’inspecteurs des impôts émerge pour la première fois en 2012, lors d’une session plénière du groupe de travail informel de l’OCDE sur la fiscalité. Cette même année, séduit par le projet, le Comité d’aide au développement (CAD) et le Comité des affaires fiscales (CAF) de l’OCDE décident de réaliser une étude de faisabilité. L’année suivante, l’initiative d’IISF est mise en place pour un premier mandat de 18 mois. Un secrétariat est installé à Paris en 2014, avec une première mission pilote qui débute au Ghana. Ce programme, initialement conçu par l’OCDE, va prendre toute son ampleur avec la finalisation d’un partenariat entre l’OCDE et le PNUD (Programme des Nations Unies pour le Développement) conclu à l’issue de la Troisième conférence sur le financement du développement qui se tient à Addis-Abeba en juillet 2015. Un comité directeur composé du Secrétaire général de l’OCDE, de l’Administrateur du PNUD, ainsi que de praticiens et de chercheurs reconnus, se réunit pour la première fois en avril 2016 et se fixe comme objectif de créer 100 programmes d’ici 2020. L’objectif final de ces programmes est la consolidation et le développement des capacités des administrations fiscales des pays en développement en matière de vérification et de perception des impôts dus sur les bénéfices des entreprises multinationales. Pour cela le programme prévoit que des experts étrangers viennent aider des administrations de pays en développement, sur leur demande, pour améliorer leurs compétences en prenant part à des actions de vérifications fiscales. Cette collaboration s’appuie sur le savoir-faire et l’expérience des experts dans le domaine de vérification des grandes entreprises. Le Secrétariat de l’IISF se charge de la coordination entre les administrations d’accueils et les administrations partenaires qui fournissent des experts.

Un programme sur mesure en six étapes au plus près des besoins des administrations d’accueil

La réalisation d’une initiative Inspecteur des impôts sans frontières se déroule en six étapes. - La première consiste, pour l’administration d’accueil (celle qui demande l’appui), à identifier les besoins pour lesquels elle fait appel au réseau d’inspecteurs, en précisant le domaine pour lequel elle sollicite l’assistance (vérification fiscale, enquête pénale, expertise sectorielle). Elle présente parallèlement les solutions de financement envisagées pour mener le programme à terme et les transmet ensuite au Secrétariat de l’IISF. - Le Secrétariat examine alors le dossier, en portant une attention particulière à la faisabilité de la demande, aux contraintes juridiques et à l’existence possible d’une assistance déjà en place. La concrétisation de cette vérification aboutit à la rédaction et à la diffusion d’une fiche de synthèse envoyée aux administrations fiscales partenaires afin qu’elles examinent leurs capacités à répondre aux besoins. Si aucune d’entre-elles n’est en mesure d’y apporter une réponse positive, la fiche est transmise à la liste d’experts constituée par le Secrétariat de l’IISF. Par ailleurs, en fonction des solutions de financement proposées par l’administration d’accueil, le secrétariat peut adresser des demandes de financement auprès de donateurs pour qu’ils apportent leurs concours financiers au projet. - Il s’agit ensuite de déterminer les termes de référence qui organiseront le programme. Chaque partie précise son rôle, ses responsabilités et fixe des objectifs à court, moyen et long terme, ainsi que des indicateurs de performance pour être en mesure d’évaluer l’impact du programme. - L’expert retenu se rend au sein de l’administration d’accueil pour y réaliser une première mission exploratoire, d’une durée d’une à deux semaines, lui permet de fournir un soutien technique aux agents locaux lors de situations réelles. À la suite de cette première mission, entre cinq et sept autres (en moyenne), d’une à deux semaines chacune, ont lieu afin de permettre à l’administration locale de poursuivre l’apprentissage par la pratique. Entre deux missions, l’expert IISF continue d’apporter sa collaboration à distance. - Un suivi est réalisé par l’expert et l’administration d’accueil. L’expert, à la fin de chacune de ses missions, évalue les résultats et complète un compte rendu. De son côté, l’administration d’accueil remplit un rapport d’avancement qui mesure les progrès accomplis toutes les trois missions. Ce suivi permet d’adapter le programme lors des différentes missions afin de répondre aux objectifs initiaux fixés dans les termes négociés du programme. - À l’issue du programme, l’expert et l’administration d’accueil rédigent un compte rendu de programme où ils évaluent les progrès accomplis et énumèrent les mesures concrètes adoptées. Le Secrétariat de l’IISF rédige de son côté un compte rendu d’évaluation qui permet de faire la synthèse des conclusions retenues par les deux parties qui, une fois validé par celles-ci, donne lieu à un rapport sur le programme en question. La remontée des conclusions et des résultats permet au Secrétariat général d’améliorer ces procédures, et de rendre compte de l’utilité de ces initiatives.

Un développement et une réussite rapides grâce à une collaboration en réseau

La rapidité du succès de l’initiative IISF repose sur la force du réseau des organisations à l’origine du projet, ainsi que des administrations partenaires qui se sont engagées pour fournir des experts aux administrations d’accueil. En effet, 16 pays ont mis à disposition des agents de leurs administrations fiscales au service de 28 programmes (en cours ou finalisés). Les évolutions récentes concourent également au développement de partenariats Sud-Sud, l’un des objectifs du Programme d’action d’Addis-Abeba, avec un doublement du nombre d’administrations partenaires en deux ans.

De son côté le PNUD a su créer un vivier d’experts issu à 50% de cinq pays (Canada, Australie, Inde, Afrique du Sud, et États-Unis). Ce sont, pour la plupart, d’anciens fonctionnaires. Ils complètent le réseau des administrations partenaires pour mettre leurs compétences et expertises à profit des administrations d’accueil.

La collaboration est également de mise en matière de financement. Plusieurs solutions existent et doivent être présentées lors de la constitution du dossier. La première d’entre elles consiste en une procédure classique d’autofinancement, l’administration d’accueil prenant à sa charge les coûts engendrés par le programme. Une deuxième solution consiste à ce qu’un donneur prenne à sa charge une partie (ou l’intégralité) des coûts du programme. Ces donations sont récoltées au sein du fonds IISF créé à cet effet. Les dons peuvent venir d’organismes publics, d’organisations internationales ou bien de fondations philanthropiques. Une troisième procédure de détachement parrainé consiste à ce que l’administration partenaire qui fournit l’agent continue de prendre à sa charge la rémunération de l’expert, voire de la couverture de ses frais journaliers et logistiques. Enfin la dernière solution de financement s’applique lorsque l’expert missionné est issu des experts du PNUD. Dans ce cas précis, le programme IISF peut financer la rémunération de l’expert grâce à des fonds gérés par le PNUD.

L’objectif fixé d’atteindre 100 programmes d’ici 2020 était quasiment atteint puisqu’en novembre 2020, l’IISF comptait 98 programmes réalisés, en cours ou à venir dans 55 pays différents. Cette initiative aura permis de récolter presque 500 millions de dollars supplémentaires pour les pays en développement. La rentabilité du projet le rend d’autant plus attractif, 1 dollar dépensé permet de récupérer 100 dollars d’après le Secrétariat de l’IISF. Au-delà de l’aspect financier, une montée en compétences des administrations d’accueil est observée, participant ainsi à assurer de meilleures rentrées fiscales.

Cela a par exemple été le cas en Égypte qui a bénéficié du programme à partir de janvier 2018. Un expert a été mandaté sur place auprès de 20 vérificateurs des équipes spécialisées dans les prix de transfert et de l’équipe en charge des gros contribuables. L’aide apportée a notamment permis d’obtenir un redressement des prix de transfert évalué à 3,7 millions de dollars, et celui de l’impôt dû à 932 000 dollars.

Initialement construit autour de la vérification fiscale, l’IISF a récemment mis en place des missions pilotes (un programme en Namibie en 2018 notamment) pour lutter contre la fraude fiscale. Les mêmes principes d’organisation et de coordination régissent ce nouveau pan d’activité qui repose sur un réseau d’administrations partenaires avec des enquêteurs spécialisés dans la délinquance fiscale. L’initiative, fort de ses succès, enrichit ses champs d’action pour assurer aux pays en développement une instrumentation plus large d’action publique fiscale.

Jean DEZERT

Cette note réactive a été publié en avril 2020-la version originale avec les références est disponible en version PDF. Téléchargez la note en format PDF (pdf-1,5MO)