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Pour des services publics résilients et durables : quelle orientation stratégique ?

Par Stephen P. Osborne, Kirsty Strokosch, Greta Nasi et Maria Cucciniello

Comment développer l’efficacité externe et la création de valeur qui constituent le cœur des services résilients et durables, tant dans le secteur public que privé ? C’est à cette question que cet article tente de répondre, et la réponse esquissée par les auteurs est un plaidoyer pour le développement d’une orientation stratégique axée sur l’usager dans le service public. Ils défendent l’idée que l’application de la planification et de la gestion stratégiques aux services publics a été entravée parce qu’elle n’a pas été effectuée dans le cadre d’une orientation stratégique. Cette orientation est néanmoins essentielle pour élaborer des services publics résilients et durables. Elle doit surtout privilégier la création de valeur dans la vie des usagers des services publics plutôt que la mise en œuvre d’une efficience organisationnelle interne qui n’en tiendrait pas compte.

Durant ces dernières décennies, l’adoption par le secteur public de méthodes de planification et de gestion stratégiques venues du privé s’est concentrée davantage sur le contrôle des coûts que sur les besoins et le bien-être des usagers. En conséquence, les organisations de service public (OSP) sont devenues de plus en plus préoccupées par les coûts internes. Pour les OSP, l’impact de ces coûts sur leur positionnement dans le marché est également devenu une préoccupation majeure.

Sur la base des théories et des travaux de recherche consacrés à la gestion et à la commercialisation des services, cet article présente une approche alternative privilégiant l’efficience externe et la création de valeur pour les usagers de services publics. Une telle orientation stratégique axée sur le consommateur ou sur l’usager est fondamentale pour que des services publics résilients et durables puissent se développer.

Ce raisonnement n’est pas complètement nouveau. Strokosch et Osborne (2020) ont récemment souligné l’échec des vagues successives de réformes de la gestion publique visant à faire participer les usagers et les citoyens à la conception et à la mise en œuvre des services publics, tandis que Kools et George (2020) ont expliqué que, pour réaliser leur potentiel, les OSP devaient mettre en pratique le principe de l’« organisation apprenante ».

Après un bref aperçu sur la mise en œuvre de la gestion et de la planification stratégiques dans les OSP, nous nous intéresserons à l’orientation stratégique dans laquelle ces disciplines managériales s’inscrivent. Nous plaiderons ensuite en faveur d’une approche alternative, qui place l’usager au cœur de la conception et de la prestation stratégiques des services publics, et notamment des services publics résilients et durables.

Planification et gestion stratégique dans les OSP : état des lieux

La planification stratégique a été intégrée depuis les années soixante-dix aux pratiques de gestion des services publics. Elle consiste, pour John Bryson, à « prendre en considération les parties prenantes lors des actions menées », et cela « pour le bien commun » (Bryson, 1988). Elle peut cependant être excessivement marquée par une approche rationnelle de la prestation de services publics, qui néglige d’autres aspects tels que le pouvoir et la culture.

La gestion stratégique s’est quant à elle développée, depuis le début des années quatre-vingt-dix, comme une partie de la gestion des services publics (Nutt et Backoff, 1992). Elle se définit comme le processus de décision rationnelle par lequel une organisation formule ses objectifs, met en œuvre des actions pour atteindre ces objectifs et procède au suivi des résultats, en effectuant les ajustements nécessaires d’un point de vue organisationnel.

Pour John Bryson et al., la gestion stratégique est aujourd’hui la « pratique courante » des OSP. Elle peut en effet permettre d’aller au-delà des préoccupations plus étroites de la planification stratégique et d’adopter des objectifs organisationnels plus ambitieux pour répondre aux enjeux liés au pouvoir, à la culture et au leadership mentionnés plus haut (Ferlie et Ongaro, 2015). Toutefois, Hoglund et al. (2017) estiment que les effets de la gestion stratégique sont limités en raison de son approche dite de la « trousse à outils » (toolkit). C’est ainsi que certains outils, tels que l’analyse FFOM (Force, Faiblesse, Opportunités, Menaces) ou les tableaux de bord prospectifs (balance scorecard en anglais) sont souvent utilisés de façon isolée au lieu de les intégrer à la réflexion stratégique à l’échelle de l’OSP.

L’utilisation de la gestion stratégique varie considérablement entre les OSP et les sociétés du secteur privé. À titre d’exemple, une société privée est la propriété des personnes qui en détiennent des parts. Dans une OSP, les parties prenantes sont nombreuses et peuvent avoir des intérêts qui s’avèrent plus souvent divergents que convergents, qu’il s’agisse d’usagers, de citoyens en général, de contribuables, d’autres OSP ou de dirigeants politiques. En conséquence, la gestion stratégique des OSP se décide au sein d’un écosystème des services publics global (Petrescu, 2019) où les décisions et les actions des parties prenantes peuvent interférer avec le mécanisme de prise de décision interne à ces OSP, voire le supplanter. En outre, les modèles de financement public des OSP réduisent considérablement leur capacité à prendre des décisions de façon autonome.

En se plaçant d'un point de vue très général, certains commentateurs ont estimé qu’en pratique la mise en œuvre de la gestion stratégique dans les OSP était très difficile en raison de la complexité de l’environnement opérationnel de ces organisations. Les approches stratégiques appliquées aux OSP de manière mécaniste, leur sous-théorisation, l’utilisation de solutions de type « mode d’emploi », tout comme les liens peu connus entre approches stratégiques et leadership organisationnel sont autant de problèmes dans les pratiques actuelles de planification et de gestion stratégiques que soulignent de récentes études (voir par exemple George et al., 2019).

Par ailleurs, il convient de noter que, pour la nouvelle gestion publique (NGP), la gestion des services publics doit principalement porter sur les coûts internes et la position de marché. Or, la planification et la gestion stratégiques ne remettent pas en cause ce postulat, ce qui à notre sens a limité l’impact de la NGP sur les OSP.

Ainsi donc, la mise en œuvre d’une orientation stratégique dans les OSP est un préalable nécessaire et indispensable qui peut ensuite leur permettre de s’appuyer réellement sur la planification et la gestion stratégiques. C’est sur ces bases que les OSP peuvent ainsi prendre des décisions, mettre en place des processus ou conduire des activités qui leur permettraient de gagner en efficacité externe et de créer de la valeur via la mise en œuvre de leurs services.

L’orientation stratégique dans la gestion de services

Coûts, concurrence et consommateur : trois axes de l’orientation stratégique

Le rôle joué par l’orientation stratégique dans la performance organisationnelle du secteur privé est reconnu depuis longtemps. Cette notion se rapporte à la capacité d’une organisation à créer une culture de valeurs et de comportements partagés, qui sous-tend son approche stratégique et peut être orientée selon trois axes : les coûts, les marchés et les utilisateurs.

L’orientation axée sur les coûts vise à développer une culture de l’efficience le long de la chaîne de valeur interne de l’entreprise. Cette orientation – un des principes les plus constants de la NGP – a été un élément moteur des récentes réformes de la gestion publique face à la récession mondiale. Néanmoins, si elle s’avère être une condition sine qua non à la durabilité organisationnelle des OSP, en particulier en périodes de crise, elle ne suffit pas à garantir la performance des organisations ni leur durabilité dans des conditions de marché difficiles.

L’orientation axée sur la concurrence implique de créer dans l’entreprise une culture économique axée sur la performance au sein du marché. Au cours des dernières décennies, cette orientation a gagné en importance au sein des OSP influencées par la NGP. Les OSP ont donc privilégié leur positionnement sur le marché et la commercialisation des services publics au détriment de l’efficience et de la création de valeur (Powell et Osborne, 2015).

L’orientation axée sur le consommateur se fonde sur la culture organisationnelle sous-jacente permettant de mieux appréhender ce qui constitue une « valeur » pour les clients d’une entreprise et d’intégrer cette valeur au cœur de la pratique commerciale durable (Narver et al., 1998). C’est cette orientation qui donne son sens aux orientations, prises par une entreprise, axées sur les coûts et sur la concurrence. Toutefois, l’orientation axée sur le client (ou sur l’« usager ») a été absente des pratiques de planification et de gestion stratégiques dans les OSP et limite significativement leur applicabilité et leur effet sur la durabilité des OSP. Dans l’encadré suivant figure un exemple récent, tiré de nos travaux, sur ce qui est susceptible de constituer une orientation axée sur l’usager de services publics.

 

L’orientation axée sur le client dans le secteur privé : perspectives théoriques

L’étude de l’orientation axée sur le client dans le secteur privé à but lucratif a fait l’objet d’une ample littérature, laquelle souligne depuis longtemps son importance pour la réussite d’une entreprise (voir, par exemple, Frambach et al., 2016). Dans l’ouvrage The Moment of Truth (Normann, 1991), l’auteur relève le caractère fondamental des relations entre les clients et le personnel d’une entreprise de services pour créer un « cycle vertueux » améliorant la performance des marqueurs de l’activité de services concernée. Le marketing relationnel a continué à développer cette approche en montrant qu’une orientation axée sur le client était nécessaire pour que les services soient efficaces et durables.

La participation des clients à la production de services (coproduction) a quant à elle été moins étudiée que le rôle joué par les clients dans la consommation ou l’utilisation de services pour créer de la valeur dans leur propre vie (cocréation) (Vargo et al., 2008, Gronroos, 2011). Ce rôle de cocréation a ainsi fini par être considéré comme l’élément clé de la réussite des entreprises de services (Gronroos, 2017). L’orientation axée sur le client est non seulement considérée comme le fondement des entreprises de services durables, mais elle crée également une culture à partir de laquelle les informations sur les coûts et le marché sont interprétées. Elle devient alors le fondement de la prise de décision stratégique.

Cette orientation axée sur le client est aujourd’hui absente de la gestion des services publics, et nous estimons que cette absence a substantiellement limité les effets de la planification et de la gestion stratégiques sur l’efficacité, la performance et la durabilité des OSP.

L’orientation axée sur l’usager dans le service public : l’usager à la périphérie ?

La participation des parties prenantes dans l’élaboration du service public se traduit par une série de tactiques et d’approches opérationnelles visant à attirer un certain nombre d’acteurs clés dans le cycle de planification et de mise en œuvre stratégiques. Cette approche diffère toutefois de l’orientation axée sur l’usager, car celle-ci va jusqu’à intégrer, au cœur de la gestion des services publics, les usagers et la création de valeur dans leur vie.

Si la rhétorique liée à l’orientation axée sur l’usager a été un élément essentiel des réformes des services publics pendant un certain nombre d’années, de nombreux travaux de recherche ont progressivement remis en cause sa pertinence (Boyne et Walker, 2010). Une des critiques souligne que, dans le contexte des réformes inspirées par la NGP, l’orientation axée sur l’usager a fini par se confondre avec le « consumérisme », ce qui a eu pour conséquence d’amoindrir considérablement ses effets. En outre, comme elle se concilie difficilement avec la motivation de service public, elle a également porté atteinte à la performance des services publics. Pour d’autres auteurs (Flemig et Osborne, 2019), la vacuité de cette rhétorique n’a guère contribué à placer les usagers au centre de la prestation des services publics et a compromis les réalisations potentielles de la coproduction.

Selon Strokosch et Osborne (2020), les vagues successives de réformes des services publics n’ont pas permis de réorienter vers l’usager la conception et la mise en œuvre des services publics. Cela s’explique par le fait que dans l’esprit de ces réformes, l’orientation axée sur l’usager était uniquement considérée comme un élément supplémentaire venant s’ajouter aux services publics existants. En conséquence, la participation effective des usagers à la mise en œuvre de ces réformes, que cette participation soit vue comme moyen ou comme fin, a été significativement limitée.

Placer l’usager au centre des services publics

Les enseignements tirés de la littérature sur la gestion et la commercialisation des services permettent d’esquisser les lignes d’une approche différente de la gestion des services publics.

Dans cette approche, les usagers ne se trouvent pas à la périphérie du processus de prestation des services publics, où les OSP peuvent difficilement les faire participer. Ils sont au contraire positionnés au centre d’un « écosystème » des services publics qui englobe tous les acteurs clés et les éléments essentiels à leur mise en œuvre. De cette manière, ils occupent une place centrale dans les coconception et coproduction des services publics, ainsi que dans la cocréation de valeur, via ces services, dans leur propre vie. La question n’est donc pas de savoir comment faire participer les usagers à la conception et à la mise en œuvre des services publics. Il s’agit plutôt de savoir comment les OSP peuvent élaborer leur propre orientation axée sur l’usager pour l’enrôler effectivement dans la prestation de services publics.

Adopter une telle approche influe significativement sur notre façon d’appréhender les services publics en général, et sur la planification et la gestion stratégiques des OSP en particulier. Développer cette orientation stratégique en tant que fondement d’une planification et d’une gestion stratégiques efficaces est essentielle pour donner du sens aux orientations existantes des OSP axées sur les coûts et sur le marché. Nous sommes d’avis qu’une telle orientation stratégique vers l’usager est le chaînon stratégique manquant entre efficience interne, position sur le marché, efficacité externe effective et création de valeur.

Qu’est-ce qu’une logique de service public ?

La logique de service public (LSP) englobe la gestion des services et la gestion publique. Cette approche permet aux OSP de fournir des ressources aux citoyens sous la forme de services publics. Néanmoins, c’est l’usager qui crée de la valeur dans sa vie en utilisant ces ressources afin de satisfaire ses besoins et ses attentes et pour nourrir son expérience. Il est également possible qu’au cours de ce processus, des agents du secteur public se joignent aux usagers afin de cocréer de la valeur.

Les conditions nécessaires pour créer une logique de service public

Selon la LSP, pour que les services publics soient performants, il est essentiel de les appréhender comme des services et non comme des produits. À cet effet, quatre conditions sont nécessaires :

  • les services publics doivent être appréhendés comme des processus immatériels à la fois non stockables et produits et consommés simultanément et en temps réel ;
  • ces processus de prestation de services se déroulent au sein d’écosystèmes de service public ;
  • les usagers ont un rôle central dans leur coconception et coproduction
  • la création de valeur pour les usagers est au cœur de ces services.

Cette orientation doit ainsi permettre aux OSP d’appréhender les informations qu’elles possèdent sur les coûts et sur le marché, afin de développer des services publics efficaces et durables (Osborne et al., 2015).

Créer de la valeur via la production et l’utilisation de services publics

Pour les services publics, la production et l’utilisation (ou consommation) de ces services sont importantes, puisque la création de valeur peut autant résulter de la participation de l’usager à la coconception et à la coproduction des services publics que de l’utilisation de ces services.  

Le processus de production et de consommation des services publics

Au sens de la LSP, la prestation de services publics est un processus qui commence par la prise en compte de valeurs sociétales et se termine par l’utilisation des services publics. Les valeurs sociétales sont introduites dans ce processus par l’intermédiaire des politiques publiques. Ces politiques sont transformées en services publics à l’étape de la coconception, à laquelle participent les citoyens et les usagers des services publics. Les organisations de service public créent des ressources (autrement dit, des services publics) qu’utilisent les citoyens pour satisfaire leurs besoins, et l’utilisation effective de ces services est coproduite par les OSP et les usagers des services publics.

Ce processus se déroule au sein d’un écosystème de services publics. Enfin, les usagers de services publics intègrent ces services, de manière consciente ou parfois inconsciente, à leurs besoins, expériences et attentes pour créer de la valeur pour eux-mêmes. Il importe de souligner que ce processus ne débouche pas toujours sur une création de valeur : des services publics mal conçus ou mal utilisés peuvent aussi donner lieu à une destruction de valeur pour leurs usagers.

Quelles valeurs peuvent être créées par les usagers du service public ?

Dans le processus de production et de consommation (ou d’utilisation) des services publics, trois types de valeurs peuvent être créées par les usagers : la valeur dans la production, la valeur dans l’utilisation et la valeur dans le contexte.

  • Valeur dans la production – cette valeur, issue du rôle joué par les usagers dans la coconception et la coproduction des services publics, est obtenue en orientant davantage les services sur les besoins ou en permettant aux usagers, par leur participation, de développer leurs compétences et de prendre de l’assurance. Les citoyens qui ne sont pas usagers de ces services peuvent également acquérir cette valeur en prenant part à des actions de volontariat ;
  • Valeur dans l’utilisation – cette valeur, issue de l’expérience d’utilisation d’un service public, peut avoir une incidence sur le bien-être des usagers à court et long termes et leur procurer un environnement leur permettant de s’engager conformément aux objectifs des services publics ;
  • Valeur dans le contexte – cette valeur est issue de la façon dont les services publics répondent aux besoins économiques et sociaux des citoyens dans le contexte de leurs propres expériences de vie et de leurs attentes.

Ces trois types de valeur sont eux-mêmes constitués d’un ensemble d’éléments :

  • la satisfaction à court terme que procurent les services à leurs usagers et la façon dont elle influe sur leur bien-être ;
  • les résultats obtenus de la prestation de services publics, mesurés par les effets que ces services produisent ;
  • l’influence exercée par les services publics sur l’expérience englobant tous les aspects de la vie de l’usager ;
  • la mesure dans laquelle les services publics créent une capacité individuelle ou sociétale de procéder à des changements et des améliorations futurs ;
  • des valeurs sociétales créées en fournissant des biens publics (par exemple, un éclairage de rues) ou en procurant des bénéfices secondaires (notamment en favorisant une citoyenneté active ou une société inclusive).

Déterminer les valeurs à créer : un défi pour le service public

L’une des difficultés majeures auxquelles tout service public est confronté est de déterminer les dimensions de la valeur qu’il cherche à créer et les éléments qui constituent ces dimensions. Cet ensemble d’éléments sera différent suivant le service public concerné (et, de fait, suivant l’OSP concernée). Ainsi, chaque OSP a la tâche essentielle de déterminer cet équilibre afin de structurer son orientation axée sur l’usager. Pour ce faire, la matrice des valeurs figurant au tableau suivant peut être un instrument utile.

Matrice des valeurs

Dimensions de la valeur Expérience de vie et satisfaction à court terme Résultats de la prestation de services (effets et impacts) Personnalité et expérience englobant tous les aspects de la vie sur le long terme Capacité de procéder à des changements futurs Valeur créée pour la société
Valeur en production          
Valeur en utilisation          
Valeur en contexte          

Cette valeur est créée ou détruite au sein d’écosystèmes de services publics. Les éléments constituant ces écosystèmes sont recensés dans l’encadré ci-dessous.

Éléments constituant les écosystèmes de services publics

Les valeurs et normes sociétales liées à un service public et le contexte des politiques publiques dans lequel ce service existe

Les acteurs et parties prenantes individuels clés liés à un service public, y compris les citoyens, les usagers des services publics, les professionnels des services publics et leurs équipes d’appui et les proches (tels que les membres de la famille ou les aidants d’un usager des services publics ou d’autres personnes engagées dans une action de volontariat) ; ces éléments incluent les aspects suivants :

  • leurs besoins sociaux et économiques ;
  • leurs convictions et philosophies personnelles, leurs expériences (celles ayant spécifiquement trait au service en question et celles portant sur tous les autres aspects de la vie) ainsi que les attentes de ces acteurs clés et ;
  • leurs actions et activités au sein de l’écosystème de service public

Les organisations présentes dans l’écosystème, qui opèrent souvent au sein de réseaux de prestation de services complexes et interactifs, incluant des OSP mais également des organisations fournissant à celles-ci un appui ou des ressources (telles que des sociétés de logiciels, des sous-traitants de services administratifs ou des fournisseurs d’équipement essentiel)

Les ressources qui sont employées par les OSP dans la production d’un service public, notamment le capital, les bâtiments, la formation du personnel, etc.

L’infrastructure de service public, y compris les technologies matérielles et immatérielles utilisées pour fournir la prestation de services publics ainsi que les services d’appui et administratifs essentiels

Le lieu où le service public est fourni et son impact sur la prestation de ce service (par exemple, la prestation se fait-elle dans un environnement ouvert ou clos, ou sur un site situé au sommet d’une colline ou sur une place en ville ?)

Les processus de mise en œuvre et d’utilisation du service ainsi que de la création de valeur, y compris la conception ou coconception, la coproduction et l’utilisation

Conjuguer logique de service public et orientation axée sur l’usager : quels impacts ?

Pour revenir au point de départ du présent article, une approche de la conception et de la mise en œuvre des services publics qui applique la LSP a cinq incidences sur la pratique de la planification et de la gestion stratégiques des OSP.

Premièrement, la planification et la gestion stratégiques ne sauraient reposer (uniquement) sur une focalisation étroite sur les coûts internes ni sur la performance individuelle des OSP sur le marché. Elles devraient plutôt se fonder sur le rôle central joué par l’usager dans la prestation de services publics efficaces et durables. Ce n’est que lorsque ce rôle est pris en compte que les informations sur les coûts et le marché ont du sens.

Deuxièmement, les OSP doivent comprendre que la prestation de services publics n’est pas due à des actions isolées effectuées par des OSP, mais plutôt à des écosystèmes de services publics complexes et interactifs. Les OSP durables et les services publics durables nécessitent une focalisation stratégique sur l’écosystème plutôt que sur une OSP prise isolément.

Troisièmement, les OSP ne doivent pas se focaliser sur les ressources internes ni sur les mesures de performance prises isolément, mais doivent plutôt se concentrer sur l’importance de ces mesures pour créer de la valeur dans la vie des usagers des services publics et dans la société. Les dimensions de cette valeur et les éléments qui la composent seront différents suivant les services publics et les contextes sociétaux, comme nous l’avons montré plus haut.

Quatrièmement, ce n’est qu’en appliquant la LSP et en adoptant une orientation axée sur l’usager que les OSP peuvent devenir vraiment durables. L’adoption de cette orientation est nécessaire pour piloter la direction stratégique des changements affectant les services publics et définir le rôle joué par les OSP dans la mise en œuvre de ces changements. En outre, les OSP doivent comprendre que, sur le plan individuel, elles ne peuvent être durables que si les écosystèmes de services publics sont sains et dynamiques. Cette approche systémique entraînera la création de services publics et d’OSP durables, plutôt qu’une absorption par les coûts internes ou par la position de marché des OSP aux dépens de la santé de l’écosystème global de services publics.

Cinquièmement, aucun des points précédents ne saurait minimiser l’importance, pour les services publics, des informations sur les coûts et sur le marché ainsi que sur l’orientation axée sur ceux-ci. La NGP a créé des services publics qui, bien que très efficients, sont en permanence défaillants, car elle s’est focalisée de manière isolée sur les informations concernant les coûts et le marché. Il serait tragique que, faute de considérer ces informations dans le contexte d’une orientation axée sur l’usager stratégique, une orientation axée sur l’usager conduise à des services publics non durables, bien qu’hautement efficaces. Cette question est au centre de la logique de service public.

 

Décharge de responsabilité

Le présent article se fonde sur des travaux réalisés dans le cadre du programme de recherche de la Commission Européenne H2020 CoVal sur la création de valeur dans les services publics européens. Le contenu de la présente publication n'engage que les auteurs.

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La revue Action publique. Recherche et pratiques est publiée en partenariat avec

Université Paris Dauphine IISA

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