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Confiance et droit à l’erreur

Par Jacques Chevallier

À propos de l'auteur

Jacques Chevallier est professeur émérite de droit public et de science politique à l’université de Paris-II. Il a fondé et dirigé le Centre universitaire de recherche sur l'action publique et le politique d'Amiens (1971-1994) et a dirigé le Centre d’études et de recherche en sciences administratives et politiques de Paris-II (1998-2012). Il a notamment travaillé sur la question des relations avec les administrés.

La loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance (loi Essoc dite du « droit à l’erreur ») vise à transformer la relation entre l’administration et ses usagers en passant d’une logique de méfiance à la présomption d’une bonne foi de l’usager en cas d’erreur. La relation de confiance, qu’elle soit une relation de confiance fiscale ou qu’elle soit une relation de confiance administrative entre les citoyens, les contribuables, les entreprises et les administrations, est dès lors présentée comme une priorité de l’État. Dans cet article, le professeur Jacques Chevallier interroge la profondeur et la portée juridique de cette réforme.

La transformation du rapport que l’État entretient avec la société française est au cœur du projet actuel de réforme de l’État : au lieu d’imposer ses vues à la société, en faisant usage de son pouvoir de commandement, l’État est invité à se montrer « bienveillant et ouvert »[1], en appuyant les initiatives des acteurs sociaux. La relation entre l’État et la société devrait ainsi être placée sous le signe de la « confiance », qui serait au principe d’un « nouvel agir collectif » : bénéficiant de la confiance de l’État, les citoyens seraient en retour portés à lui faire confiance, ce qui contribuerait à combler le déficit de légitimité de l’action publique. Reposant sur l’idée d’un « État au service d’une société de confiance », la loi du 10 août 2018 conduit ainsi à la vision d’une administration « de conseil et de service », une administration « qui accompagne », « qui s’engage », « qui dialogue » : l’administré devrait être « davantage conseillé et accompagné dans ses démarches et moins systématiquement sanctionné lorsqu’il commet des erreurs repérables » ; « la complexification croissante des normes applicables et la multiplication d’obligations, parfois contradictoires et trop souvent difficilement repérables et compréhensibles », justifieraient la consécration d’un « droit à l’erreur » en faveur des administrés.

Le dispositif

La formule « droit à l’erreur » comporte cependant une forte équivoque : le texte ne consacre pas en réalité le droit à commettre des erreurs, mais le droit de régulariser des erreurs commises de bonne foi, pour éviter le prononcé de sanctions.

De quelles erreurs s’agit-il ? D’erreurs « régularisables », c’est-à-dire correspondant à des obligations déclaratives, à condition que l’on ne soit pas hors délai (si un délai était fixé pour la déclaration), erreurs qui, si elles ne sont pas régularisées, appelleraient le prononcé de sanctions. Ces erreurs peuvent consister soit en une méconnaissance d’une règle de droit, soit en une erreur matérielle.

Ce droit à régularisation est subordonné à certaines conditions. Il faut qu’il s’agisse d’une première méconnaissance involontaire d’une règle : que ce soit la première fois que l’erreur a été commise ; que l’intéressé ne soit pas de mauvaise foi et n’ait pas commis de fraude, la preuve de la mauvaise foi ou de la fraude incombant à l’administration. Est donc instaurée une « confiance a priori de l’administration à l’égard de personnes physiques et morales agissant de bonne foi ».

Le texte prévoit deux modes possibles de régularisation : une régularisation « spontanée » (à l’initiative de l’administré) ; une régularisation « provoquée » (à l’initiative de l’administration), l’administré étant invité par elle à régulariser sa situation. La régularisation doit bien entendu être correcte ; si elle est faite, elle évitera le prononcé d’une sanction.

Quelles obligations en découlent pour l’administration ? En cas d’erreur de l’administré, celle-ci doit : vérifier s’il s’agit d’une première fois ; déterminer s’il n’y a pas mauvaise foi ou fraude ; si ce n’est pas le cas, inviter l’administré à régulariser sa situation, en respectant éventuellement les délais s’il y en a. Si cette régularisation est faite, aucune sanction ne sera prononcée.

Les implications

C’est d’abord un changement dans la perception de l’administré : on admet que celui-ci peut commettre des erreurs (possibilité qui était largement ignorée du droit public), et on établit en sa faveur une présomption de bonne foi (même s’il a commis des erreurs) ; c’est la fin de la relation traditionnelle de défiance, par laquelle l’administré était conçu a priori comme suspect.

L’administré n’est plus considéré comme un sujet passif, subissant des sanctions automatiques venant le punir de ses erreurs, mais comme un acteur qui a la possibilité de les corriger : il devient un partenaire avec lequel l’administration est tenue de dialoguer (afin d’éviter le prononcé de sanctions). L’unilatéralité du rapport administratif, traditionnellement à base de commandement et de contrainte, est donc mise en cause. Mieux encore, la relation administrative est recentrée sur l’administré : suivant l’exposé des motifs, il s’agit de mettre les « citoyens au cœur du droit ».

Le « droit à l’erreur » n’est que l’un des droits nouveaux que la loi reconnaît aux administrés : celle-ci consacre aussi le droit au contrôle, l’invocabilité des circulaires, l’opposabilité du rescrit. Relevant de l’idée que l’administré est détenteur d’un ensemble de droits vis-à-vis de l’administration, qu’il s’agit en permanence d’étendre et de consolider, il s’inscrit dans le mouvement de subjectivisation d’un droit administratif qui était traditionnellement considéré comme un droit objectif. L’intention de l’administré est par ailleurs prise en compte pour le prononcé éventuel d’une sanction, alors que le pouvoir de sanction administrative est traditionnellement conçu comme étant de nature objective.

La portée

Le dispositif a suscité au départ un certain scepticisme. Il ne présente d’abord qu’une nouveauté relative : en matière fiscale, l’article L. 62 du livre des procédures fiscales prévoyait une procédure de régularisation des « erreurs, inexactitudes, omissions ou insuffisances » dans les déclarations ; en matière sociale, l’article R. 243-11 du code de la sécurité sociale permettait à l’employeur de rectifier les erreurs commises dans ses déclarations de cotisations et de contributions sociales. Dispositif supplétif, applicable en l’absence de dispositif spécifique, il ne concerne pas, comme le relevait l’avis du Conseil d’État du 23 novembre 2017, plusieurs catégories de sanctions : celles requises pour la mise en œuvre du droit de l’Union européenne, celles prononcées en cas de méconnaissance des règles préservant la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement, celles prévues par un contrat et encore celles prononcées par les autorités de régulation. Enfin, et surtout, il repose sur des critères flous (« la première fois », « la bonne foi »), ce qui donne une large place à l’interprétation des services.

Plus profondément, si ce dispositif est appelé par la complexification croissante du droit, il se présente comme un simple correctif : on prend acte de cette complexité sans par soi-même y remédier. L’enjeu essentiel réside dans une politique de simplification du droit, comportant plusieurs facettes. D’abord alléger le droit, en réduisant le stock des normes existantes et en endiguant pour l’avenir la production des lois et règlements, notamment en évaluant les coûts et avantages des textes qu’on souhaite adopter (il conviendrait d’améliorer la formule des études d’impact, de qualité inégale et dont l’insuffisance n’est pas réellement sanctionnée). Ensuite, clarifier, c’est-à-dire veiller à une meilleure formulation des textes : la clarté des énoncés, leur précision, leur intelligibilité apparaissent comme les conditions de toute entreprise de simplification. Enfin, assouplir le contenu des normes, en donnant à ceux qui sont chargés de l’application des textes des marges de manœuvre. Cependant, il convient de ne pas entretenir trop d’illusions sur ce plan : la politique de simplification apparaît comme une entreprise nécessaire, dont le bien-fondé ne saurait être contesté, mais par nature vouée à l’incomplétude et à une perpétuelle remise en chantier.

Plus exactement encore, s’agit-il véritablement d’un droit ou plutôt d’une obligation ? Rappelons qu’il n’y a pas de droit à commettre des erreurs, mais seulement un droit de régulariser une erreur commise de bonne foi : il y a obligation de régulariser la situation, sous peine d’être sanctionné. Le texte vise ainsi à assurer la bonne application du droit, à assurer le respect de la légalité, en corrigeant un manquement temporaire à la règle.

La mise en œuvre

Le Défenseur des droits (2019) avait relevé un certain nombre de failles dans l’application du dispositif en matière sociale : il déplorait l’absence d’instruction de la part de la Direction de la sécurité sociale sur l’application du droit à l’erreur, préconisait la délivrance d’une information sur les droits et obligations des usagers, intelligible et accessible, et souhaitait la simplification et l’harmonisation du contenu des obligations déclaratives, afin de prévenir le risque d’erreur. La Direction de la sécurité sociale a répondu qu’elle travaillait dans cette voie : le décret du 11 octobre 2019 a posé la règle d’absence de sanction dans l’ensemble des cas de retard, omissions ou inexactitudes dans les déclarations sociales ou paiements de cotisations ; une campagne d’information relative aux règles applicables a par ailleurs été engagée par la Caisse centrale du régime agricole et la Caisse nationale d’allocations familiales.

Les mesures d’ores et déjà mises en œuvre sont sans aucun doute positives : ouverture le 4 juin 2019 d’un site internet (www.oups.gouv.fr) dressant la liste des erreurs fréquemment commises par les citoyens ainsi qu’un onglet pour chaque administration ; création d’un guichet unique de régularisation et de réclamation des erreurs commises ouvert dans chaque administration, notamment dans le domaine fiscal ; généralisation de la détection automatique proactive des erreurs, les administrations étant appelées à prendre les devants en alertant les usagers qu’ils ont pu commettre une erreur.

Au total : le droit à l’erreur contribuera-t-il à créer ce rapport de confiance ?

Il est évidemment impossible en l’état de se prononcer : il faudra du temps pour que le dispositif soit assimilé par les services et par les administrés. L’amélioration de la relation entre les administrés et l’administration, ce rapport de confiance que le texte vise à instaurer, est un processus complexe qui dépend de multiples paramètres.

La consécration du droit à régularisation n’est qu’un aspect, en fin de compte secondaire, du mouvement de renforcement des droits des administrés, qui est désormais considéré comme un objectif prioritaire : le Code des relations du public avec l’administration (CRPA) de 2015 ne vise-t-il pas à « faciliter et renforcer le dialogue entre l’administration et les citoyens » ? L’administré entend ne plus être traité seulement comme un assujetti, ni même comme un simple usager, mais bel et bien comme un citoyen disposant, en tant que tel, d’un ensemble de droits vis-à-vis de l’administration : droit à l’information, droit à une bonne administration, droit d’être associé à la prise des décisions et à la marche des services, droit d’accès aux prestations (garanti par l’opposabilité de certains droits), etc. Le droit à l’erreur apporte une nouvelle pierre à cet édifice, qui modifie, par touches successives, la façon dont la relation administrative était traditionnellement conçue.


[1]Sauf indication contraire, cette citation et celles qui suivent sont issues de l’exposé des motifs et de l’étude d’impact de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance.

Bibliographie

Avis du Conseil d’État sur le projet de loi « Pour un État au service d’une société de confiance », 23 novembre 2017 ;

Étude d’impact sur le projet de loi « Pour un État au service d’une société de confiance », 27 novembre 2017 ;

Assemble nationale, Rapport Stanislas Guerini, au nom de la commission spéciale, Documents parlementaires, no 575, 18 janvier 2018 ;

Sénat, Rapport Pascale Gruny et Jean-Claude Luche au nom de la commission sociale, Documents parlementaires, no 329, 22 février 2018 ;

Alix Perrin, Ariane Vidal-Naquet, « Quel droit à l’erreur ? », Actualité juridique-Droit administratif, no 32, 2018, pp. 1837-1849 ;

Benoît Plessix, « Le droit à l’erreur et le droit au contrôle », Revue française de droit administratif, no 5, 2018, pp. 847-855 ;

Défenseur des droits, « Le droit à l’erreur, et après ? », Rapport 2019.

L'interview

Regards croisés entre pratique et recherche

Le droit à l’erreur

Entretien vidéo entre Jacques Chevallier et Édouard Marcus

Interview en français (sous-titrée) ; durée de 29 minutes

Dans cet entretien, réalisé le 22 mai 2019 lors des 18es Rencontres internationales de la gestion publique, le professeur Jacques Chevallier échange avec Édouard Marcus, qui était alors chef du service juridique de la fiscalité à la DGFiP, sur la portée et de la mise en place du droit à l’erreur.

Visionnez l’intégralité de l’entretien

Sommaire de l’entretien

00:22 : Comment définissez-vous le droit à l’erreur ?

07:32 : Quels sont les objectifs poursuivis par le droit à l’erreur ?

13:55 : Quels ont été les effets de la mise en place du droit à l'erreur ?

18:55 : Quelles sont les limites et les avantages du droit à l’erreur ?

La revue Action publique. Recherche et pratiques est publiée en partenariat avec

Université Paris Dauphine IISA

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