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Citoyens, usagers et administration : les déterminants de la confiance

Entretien entre Geert Bouckaert et Thomas Cazenave sur la confiance et l'action publique

 

À propos de Geert Bouckaert

Geert Bouckaert est professeur à l'université de Leuven (Belgique) et président de l’Institut international des sciences administratives (IISA). Ses travaux de recherche portent sur la comparaison internationale des réformes publiques et des systèmes de pilotage de la performance des organisations publiques.

À propos de Thomas Cazenave

Thomas Cazenave est le Délégué interministériel à la transformation publique depuis novembre 2017. Il avait auparavant mis en œuvre la transformation de Pôle emploi (2012-2016), puis a été directeur de cabinet du secrétaire d’État à l’Industrie, directeur adjoint du cabinet du ministre de l’Économie et des Finances (2016) et Secrétaire général adjoint de la Présidence de la République (2017).

Dans le cadre des 18es Rencontres internationales de la gestion publique, nous avons réalisé une interview conjointe de deux intervenants phares de cette édition dédiée au thème de la confiance et l’action publique. Le professeur Geert Bouckaert et le Délégué interministériel à la transformation publique Thomas Cazenave ont ainsi croisé leurs regards respectifs de chercheur et de praticien sur ce sujet. Nous vous présentons cet entretien dans une version résumée et adaptée au format de cette revue. Vous pouvez visionner la vidéo de l'interview, disponible en accès libre.

 

Comment la confiance est-elle arrivée au cœur des enjeux de l’État, notamment en termes de transformation de l’action publique ?

Geert Bouckaert

La confiance fait partie du système démocratique, donc ce n'est pas quelque chose de nouveau. Un peu comme le poisson qui n’a pas conscience de l’eau où il se trouve, on ne se rend pas compte des mécanismes de confiance qui font fonctionner un système. C’est lorsqu’il y a un basculement du système vers une méfiance croissante que la confiance, ou plutôt son absence, devient un élément visible.

La question de la confiance se pose en particulier quand des problèmes difficiles émergent et que les leaders politiques ne parviennent pas à les gérer. C’est le cas, par exemple, avec les crises économiques, le terrorisme, les tensions internationales. Ils génèrent au sein des populations de nombreuses interrogations sur la capacité des dirigeants à résoudre ces problèmes. Il arrive alors un moment où les citoyens se rendent compte d’une complexité que les élus et plus généralement les systèmes (politique, judiciaire, éducatif, fiscal, de santé) ne parviennent pas à affronter. Alors évidemment, ça impacte la confiance.

Et puis il y a aussi d’autres éléments comme la corruption qui affecte fortement la confiance quand elle devient visible. Évidemment, la réalité et ce qu'on perçoit sont deux choses différentes parce qu'il y a des stéréotypes qui parfois ne correspondent pas à la réalité. Mais cela montre qu’il faut bien communiquer, être transparent, pour ne pas provoquer un sentiment d'abandon dans la population. Les gens se sentent abandonnés lorsqu'ils ne sont plus bénéficiaires d'une politique publique par exemple ou s’ils n’ont plus accès à certains services publics. Ce sentiment est visible dans beaucoup de pays, notamment ceux de l’OCDE, et il provoque un malaise qui génère de la méfiance.

Donc je pense qu'on a des hauts et des bas, mais on est parfois dans le brouillard pour mesurer ces évolutions, parce que nous n’avons pas de données précises pour mesurer les degrés de confiance comme il en existe dans le secteur économique. C’est plutôt l'intuition politique ou les médias qui vont renforcer l’impact ou la perception de quelques événements. C'est une raison qui m’amène à dire qu'il faut plus de recherches scientifiques et de données sur ce concept clé de confiance dans la société.

Thomas Cazenave

J'ai été assez marqué, il y a quelques années, par la publication de La Société de défiance de Yann Algan et Pierre Cahuc. Ils montraient à quel point la France se caractérise par un haut niveau de défiance, notamment des citoyens vis-à-vis de leurs institutions, et le coût collectif important que représente cette défiance dans notre fonctionnement, y compris dans notre création de richesse.

Les études d'opinion montrent bien que le lien entre les citoyens et les institutions est aujourd'hui abîmé, qu’il nous faut contribuer à le retisser. C’est pour ça que la confiance est un des axes clés de notre programme de transformation de l'action publique.

 

Comment s’inscrit la question de la confiance dans la réalité de l’action publique ?

Thomas Cazenave

La confiance entre l’administration et les administrés doit être retrouvée. C’est l’objet d’une loi votée récemment et intitulée « Loi pour un État au service d'une société de confiance », dans laquelle a notamment été inscrite la question du droit à l'erreur, la reconnaissance d'une administration qui doit davantage accompagner et être plus bienveillante.

Mais la confiance est aussi un sujet interne : le lien de confiance entre l’administration et les agents publics doit lui aussi être reconquis. Ce qu’on recherche, c’est un service public moins homogène, moins uniforme, plus personnalisé, plus territorialisé. Et pour cela, il faut qu’en interne on fasse confiance aux agents les plus proches du terrain et qu’on les laisse adapter et aménager le service public aux enjeux locaux. Parce que c'est peu dire que l'on est très marqué dans tous nos processus et dans notre organisation par un soupçon de défiance qui explique le sur-contrôle et l'encadrement des marges de manœuvre.

Donc il y a un peu cette double dimension, la confiance en interne et la confiance envers les usagers, mais l'une ne va pas sans l'autre : on n'améliorera pas la confiance entre l’administration et les usagers du service public sans faire en interne une forme de révolution sur nous-mêmes, en faisant confiance à nos agents publics et donc en conduisant à une profonde transformation managériale.

Geert Bouckaert

Je fais une distinction entre trois types de confiance.

Il y a d’abord la confiance populaire de la société dans les autorités. On la mesure de façon assez classique, avec par exemple les baromètres Gallup de l’OCDE ou du Cevipof en France, et on en étudie les variations.

Ensuite, il y a la confiance des autorités dans la société qui est aussi une chose remarquable qu'on a tendance à oublier. Elle a pourtant un impact énorme sur la manière dont sont produits les services, sur le niveau des contrôles. Par exemple, pour entrer dans le métro, il faut dans certains pays passer plusieurs contrôles, ce sont des systèmes qui ne font pas confiance à l’usager ou au citoyen. Il y a d'autres systèmes qui sont ouverts, où l’on entre et où l’on sort du métro sans montrer de tickets… On le voit, c'est tout à fait différent, et cette confiance des autorités dans la société à travers des partenariats est très importante. Parce que la base d’un partenariat, c'est la confiance. Comment est-ce qu'on peut avoir un partenariat entre le privé et le public s'il y a une asymétrie dans la confiance ? Parce que quand les autorités publiques demandent de la confiance mais n’en accordent pas, cette asymétrie est très dysfonctionnelle.

Et puis, un troisième aspect concerne la confiance au sein du secteur public que vous avez évoquée. Et ce qu'on voit avec le New Public Management, cette « nouvelle gestion publique » qui vient des pays anglo-saxons et qui est basée sur des systèmes néo-institutionnalistes économiques, c'est le système du principal et de l'agent qui, par définition, n'ont pas confiance l'un dans l'autre. On voit alors des directions qui n’ont pas confiance dans leurs services, des ministères qui n’ont pas confiance dans les agences, le niveau central qui n’a pas confiance dans l’échelon local. L’équilibre de la confiance à tous les niveaux et dans toutes ces dimensions est indispensable.

Thomas Cazenave

En effet, et ce dernier aspect que vous mentionnez sur le manque de confiance au sein même des administrations peut s’expliquer ainsi : parce que l’on craint qu’une minorité d’agents publics puisse exploiter une marge de manœuvre ou un espace de liberté pour sortir du cadre, on met en place des règles et des sur-contrôles qui empêchent l’ensemble des agents publics d’avancer.

Il va pourtant falloir que l’on accepte d’être plus flexible si l’on veut avoir un service public qui produit des résultats plus efficaces et plus rapidement. Donc le défi qui est devant nous, c'est cette conversion interne à une organisation plus déconcentrée et faisant davantage confiance au terrain. Mais cela impose de nombreux changements et des réformes profondes des directions d'administration centrale, car si vous laissez beaucoup plus de liberté, alors quel est le dialogue entre l’administration centrale et les services déconcentrés ? Ce dialogue devient complètement différent, et il invite à profondément repenser les pratiques managériales depuis l’administration centrale.

Pour autant, je ne crois pas que l’administration centrale doive accorder une confiance a priori sans l’accompagner d’un droit de regard. J’ai travaillé à Pôle emploi pendant quatre ans et demi et avec Jean Bassères, le directeur général, nous avions un dialogue de gestion très normatif et prescriptif vis-à-vis des agences de Pôle emploi, vis-à-vis des directions régionales. On a changé le paradigme en valorisant davantage la réalité du terrain, en accordant davantage de liberté, mais avec une exigence accrue sur certains résultats comme la satisfaction des demandeurs d’emploi, des entreprises, le paiement des gens dans les délais.

Cette expérience illustre ce qu’on tente de faire actuellement en généralisant progressivement à l’ensemble des services publics la mesure et la publication de leurs résultats à la maille locale. Par exemple, quel est le délai pour obtenir un revenu social de solidarité dans une caisse d’allocations familiales ? Quel est le délai de traitement d’une plainte déposée dans un commissariat ? Et ces résultats rendus publics correspondent donc aux résultats finaux de satisfaction et de performance.

C’est sur ces bases que l’on veut établir le dialogue pour arrêter d’enserrer notre organisation avec de la norme, du prescrit, et pour remettre une boussole collective sur le résultat final, avec l’usager au centre. Et je souhaite que ce soit sur ces résultats qu’on discute de la performance des services publics.

 

Vous parlez de la « performance des services publics », qu’est-ce que cette notion recouvre et quels outils pour la mettre en place ou la développer ?

Geert Bouckaert

Ce défi que vous décrivez est à l’agenda de tous les pays de l’OCDE qui ont mis en place beaucoup de réformes pour développer ces objectifs de responsabilisation autour de la performance. Mais il faut évidemment définir cette notion de performance, en particulier avec un débat contradictoire sur ce qu’on souhaite réaliser et sur la manière de réorganiser le système de politiques publiques pour une meilleure reddition des comptes et une plus grande transparence.

C’est une question difficile, car elle doit aussi intégrer la complexité des relations entre l’État et les citoyens. En effet, les citoyens peuvent utiliser des services publics, mais ils peuvent aussi payer des impôts, ils peuvent élire des représentants et choisir ainsi des orientations politiques, ils peuvent bénéficier de prestations sociales… Or, ce n’est pas toujours la même personne qui a tous ces rôles. Une réforme des services publics doit donc être menée avec prudence en évaluant les conséquences des transformations proposées. Un débat sur la performance avec le plus grand nombre de parties prenantes doit permettre de les impliquer, de prendre en compte leurs besoins et ainsi gagner leur confiance.

Thomas Cazenave

C’est vrai que ce n’est pas très simple de convaincre l’ensemble des services publics de mesurer et de publier leurs résultats. Au début, il y a une petite crainte, notamment celle d’être mis en difficulté vis-à-vis des usagers du service public, d’être comparé et d’être mis en concurrence.

Ce que j’observe quand même, c’est que souvent la publication des résultats met en avant des services publics très performants, contrairement à ce que l’on peut attendre habituellement. Certes, on doit pouvoir les améliorer, car il y a des choses qui ne vont pas. Mais les agents publics gagnent dans cette démarche de transparence, car cela donne la possibilité d’objectiver la performance avec des taux de satisfaction, des délais de traitement qui diminuent.

Je vous rejoins tout à fait, pour que les agents adhèrent à la démarche, ces indicateurs, ces objectifs ne doivent pas tomber du ciel. Il faut qu’ils soient discutés au sein des organisations, que les agents publics s’y reconnaissent, qu’ils soient à la maille locale.

Geert Bouckaert

Oui, la publication des résultats rend propice le développement d’une culture de la transparence et de la performance qui permet d’ouvrir un débat sur l’efficacité de la distribution des services publics.

Je pense aussi que ces résultats gagnent à être inscrits dans un contexte clair, notamment avec l’audit des données. Parce que, en Grande-Bretagne par exemple, les gens ont à un moment donné perdu confiance dans les chiffres de la performance. C’est le pire cas de figure, quand on perd la confiance dans le reporting, et il faut bien veiller à ce que ça n’arrive pas. Donc, de ce point de vue, avoir des systèmes d’audit permet aussi d’éviter ce qu’on appelle en anglais le gaming, où l’on joue sur les chiffres, et ainsi éviter des effets pervers liés à la mesure des résultats.

Les résultats publiés doivent aussi être commentés et explicités, car une mauvaise performance peut s’expliquer par un manque de ressources, ce n’est pas forcément le résultat d’une mauvaise gestion. Donc, de ce point de vue, il faut avoir une sorte de sagesse lorsqu’on mesure la performance à l’aune des résultats, comme ça a pu être le cas en Angleterre. À ce titre, le benchmarking — l’étalonnage — est très utile, car il n’a pas pour but de punir, mais d’améliorer les services publics et la reddition des comptes. Mais moi, je préfère le mot benchlearning qui se focalise sur l’apprentissage entre les uns et les autres, pour lesquels l’apprentissage des chiffres n’est qu’un moyen.

Et en même temps, le service public, ce ne sont pas les Jeux olympiques, et il faut aussi veiller à ce que les écoles, les hôpitaux, les régions ne soient pas mis en compétition, mais soient au contraire aidés, soutenus et renforcés. Donc je pense que c’est également un objectif majeur, surtout en France où le principe d’égalité est un des principes de la République.

Thomas Cazenave

Je vous rejoins totalement parce que, effectivement, il y a au fond deux réserves à avoir. La première, c’est d’éviter de mettre en place un benchmarking qui classerait indifféremment des situations pourtant variées : on sait très bien que les problématiques sont différentes en Seine-Saint-Denis et dans la Creuse, que les contextes et les questions varient énormément entre milieu rural et milieu urbain. Et la deuxième réserve à avoir, c’est l’individualisation de la performance et donc de la rémunération, car c’est en fait un exercice très difficile : la performance d’un service public est très souvent une performance collective.

Donc il faut arriver à rassurer sur ces deux points. Sur le premier, je dis souvent que l’usage des données mesurées permet de mettre en évidence des résultats, l’existence de problèmes qui ne relèvent pas forcément des agents de terrain, mais aussi des problématiques plus globales : des emplois non pourvus, des investissements qui n’ont pas été faits, des problèmes de management… Cela devient alors un problème collectif que les autorités et les administrations centrales doivent aider à résoudre.

Et donc, on change la posture des administrations centrales qui ne sont pas là pour édicter des normes, mais pour améliorer le niveau de performance globale.

Vous avez parlé plus tôt de la personnalisation des services publics. Est-ce qu’il y a une contradiction entre le principe d’égalité et le principe d’équité ?

Thomas Cazenave

Je ne sais pas s’il y a une contradiction, mais c’est certain qu’il y a une tension assez forte entre ces deux notions. En France, nous sommes très marqués par ce principe d’égalité dans notre fonctionnement et dans l’organisation des services publics.

Mais finalement, est-ce que ça a un sens de promettre une même offre de services alors que les territoires, les citoyens sont très différents. La récente décision de dédoubler les classes de CP et de CE1 dans les zones d’éducation les plus difficiles est, pour moi, très illustrative. Elle a été perçue comme une forme de rupture du principe d’égalité, alors que mettre des moyens supplémentaires dans des zones prioritaires relevait plutôt du principe d’équité. En 2012, à mon arrivée à Pôle emploi, tous les demandeurs d’emploi étaient reçus une fois par mois, en respectant un principe d’égalité absolue. Mais ça n’a aucun sens, car certains sont autonomes, très proches de l’emploi qu’ils peuvent retrouver par leurs propres moyens, tandis que certains ont besoin d’être vus une fois par semaine. Nous avons donc mis en place un changement de l’offre de services en ce sens, mais cela a créé des débats très profonds.

Et je le vois bien, par exemple quand on essaie de dire que les services de l’État en région peuvent être organisés différemment selon les spécificités territoriales. Le principe de différenciation, de modularité, on arrive à l’inscrire, mais on voit bien que c’est un long chemin.

Geert Bouckaert

Moi je pense qu’égalité, ça veut dire une géométrie variable, ça veut dire qu’il faut, en décentralisant, changer les modes d’administration, rendre les services accessibles par exemple. L’accès à l’information est par exemple problématique pour certains, et il faut être en mesure de les accompagner. Il y en a d’autres qui ont besoin d’être soutenus financièrement du point de vue de l’accès géographique. Le manque de proximité avec les services publics est aussi un problème d’accès. Donc parfois, les gens se sentent abandonnés parce qu’ils n’ont plus un sentiment d’accès aux services. L’OCDE a fait des statistiques là-dessus, sur les thèmes de la justice, de la santé et de l’éducation. Donc je pense vraiment que ce sont des points clés, et il faut une géométrie variable pour avoir une égalité devant les services publics.

Quel est le lien entre la perception des inégalités et la confiance ?

Geert Bouckaert

Vous savez, l’indice de Gini, qui mesure notamment les inégalités de revenus, permet d’évaluer ces variations, et je pense qu’en Europe on fait assez bien. L’indice de Gini en France n’est pas mauvais, et il est dans la moyenne de l’OCDE. Donc, la perception est différente de la réalité. Pour autant, il faut être prudent avec les moyennes, car les moyennes, ça peut tuer. Donc de ce point de vue, je pense qu’il est important d’avoir un système pour mieux prendre en compte les personnes qui se sentent isolées, exclues des politiques publiques. C’est un problème qui n’est pas propre à la France.

Nous avons fait des études en Flandre pour évaluer les taux de satisfaction avec les services publics, et on a observé que 11 % de la population avaient une méfiance énorme à leur égard et n’en étaient pas du tout satisfaits. On a fait des analyses pour savoir qui étaient ces personnes, et il n'y avait pas d'unité : hommes, femmes, éducation, les journaux qu'ils lisaient, etc., le seul facteur qu’ils avaient en commun était leur vote majoritairement à l’extrême droite.

On ne peut jamais réduire ce groupe à zéro, mais il faut parler, il faut parler et expliquer. Je pense que c'est un élément qu'on ne peut pas résoudre, mais qu’il faut gérer, et je pense que la communication est très importante pour cela.

Thomas Cazenave

Votre observation sur les moyennes me semble très juste. Et ça nous ramène à notre modèle de fabrique de la politique publique qui est trop centralisé, trop normé, et on finit par faire de la politique publique moyenne. Sauf que le citoyen moyen est de moins en moins une réalité et que la moyenne ne veut plus rien dire, car on a des communautés, des situations individuelles et territoriales très variées, et c'est ça qu'il faut arriver à réconcilier. Cela doit nous amener à repenser la manière même dont on conçoit nos politiques publiques, parce que lorsqu’on veut les déployer de manière homogène, on regarde en moyenne ce qui se passe, on regarde en moyenne les effets des réformes sans prendre en compte la complexité et les particularités des situations.

Premièrement, on ne peut plus construire des politiques publiques comme ça, d'où l'intérêt de toujours avoir des capteurs, des indicateurs, des enquêtes de satisfaction, pour connaître la réalité du terrain et la comprendre.

Ensuite, je crois que l’envie de participer, de contribuer, de donner son avis sur les orientations du service public de la part des usagers est énorme. Je le vois sur la plateforme du Grand débat national où 2 millions de contributions ont été déposées, 10 000 réunions d'initiatives locales ont été montées : il y a une énorme envie de participer et de contribuer sur les orientations du service public. Et je crois que ces attentes ne peuvent plus être laissées à la porte des ministères, des administrations, car ce n'est plus ce qui est attendu. Et on a de la chance, d'ailleurs, car ça nous permettra de proposer un service public de meilleure qualité.

Et puis troisième chose que cela met en évidence, et qui renvoie au premier point, ce sont les résultats. Parce qu’il y a des engagements politiques, des programmes, et il faut que ça se traduise par des résultats concrets. Or quand on construit nos politiques publiques et qu'on les déploie, on doit avoir une exigence beaucoup plus forte envers l'exécution des réformes. Si c’est un sujet pour nous, État, c'est qu'on n'est pas assez fort maintenant sur l'exécution, le pilotage de nos réformes, de nos transformations. Il faut que cela produise du résultat concret : inutile de voter une loi, de prendre des centaines de décrets, si à la fin vous ne mesurez pas l'impact concret et réel, dans les foyers, pour les individus.

Geert Bouckaert

Albert Hirschman a créé une typologie pour caractériser la manière dont les individus réagissent face au mode de fonctionnement des organisations. Sa typologie s’appuie sur trois catégories : exit, voice and loyalty, donc la sortie, la réclamation et la loyauté.

La loyauté, ce sont les gens qui sont patients et ont confiance envers leurs dirigeants, ils ne posent pas de problème, ou en tout cas pas dans l’immédiat. La réclamation, ça peut aussi être une manifestation paisible ou une protestation, et je pense que l'initiative du Président d'écouter, donc d'organiser la réclamation, est importante. La sortie, quant à elle, est très dangereuse, c'est l’exemple du hooliganisme, du terrorisme et des manifestations sanglantes comme on les voit dans certains pays.

Donc cette réclamation est très importante, pour écouter ce qui se passe, et il faut la capter et l’analyser. C’est pour ça que je rajouterais un autre élément sur la qualité de l’écoute et les actions qui s’ensuivent, parce que les gens veulent avoir une voix délibérative et pas seulement consultative. Bien sûr, tout le monde ne souhaite pas participer à l’élaboration des politiques publiques, mais il y a beaucoup de parties prenantes, notamment les ONG, qui sont très désireuses de participer à l’élaboration des politiques publiques. Il y a les organisations qui veulent gérer des parcs nationaux, des écoles, des musées… On voit bien qu’il y a beaucoup d'énergie dans la société pour contribuer à la coproduction des services publics, et servir la population n’est plus le monopole du seul secteur public.

La loyauté, qui s’appuie sur la confiance, est une attitude positive, mais qui peut être passive. Il faut alors la transformer en un comportement actif, qui matérialise donc la confiance dans un comportement où on veut être volontaire, participer, coproduire, prendre une responsabilité dans sa communauté, peut-être aussi dans sa paroisse, dans le district, dans le quartier.

Thomas Cazenave

Je suis d'accord, il y a toute une partie de la population qui veut s'engager, même s’il faut aussi regarder ça avec nuance parce qu'on ne peut pas transférer la responsabilité du service public sur les citoyens. Mais il y a un espace pour les mettre davantage en action de participer, et pas juste pour recueillir leur avis, il faut que les plus engagés et ceux qui ont envie d'être actifs aient un débouché pour cette énergie et cette volonté.

Quel est le rôle et la place des professionnels dans une logique de confiance ?

Thomas Cazenave

Un ouvrage récent m'a beaucoup interpellé, il s’agit de Smart Simplicity d’Yves Morieux. Il y décrit à quel point nos organisations, privées comme publiques, se sont énormément complexifiées. C'est-à-dire qu'on a mis les collaborateurs, et les agents publics, dans des organisations matricielles, régies par des processus, très normées, et il en est résulté une crise qu’on observe aujourd'hui, une crise de sens, avec des gens qui s'ennuient au travail, ne trouvent plus le sens de ce qu'ils font, parce qu'on les a mis dans un système beaucoup trop régulé. Et ce que dit Yves Morieux, c’est qu’il faut retrouver une culture de la confiance et de la coopération.

Le recrutement des agents publics est plutôt bien fait : ils sont bien intentionnés et à même de trouver des solutions localement. Mais pourtant, on ne va pas jusqu’à leur laisser cette responsabilité. Il faut vraiment que l’on redonne une grande bouffée d'air, de la liberté à l'intérieur de nos organisations qui sont devenues extrêmement complexes, avec un mode de fonctionnement qui n’a d’ailleurs pas bougé depuis des décennies et un modèle très industriel alors qu'on devrait être dans une culture du service personnalisé.

Ce dont on a besoin, c'est d’une plus grande liberté d'agir et donc d’une plus grande responsabilisation qui est aussi très valorisante pour les agents publics. J’observe qu’on a des instruments de mesure, des baromètres, des outils assez classiques, mais finalement les agents publics nous disent qu’il y a trop d'empilement hiérarchique, trop de contrôles, pas assez de liberté, trop de problèmes liés aux pratiques managériales. Et c'est ça qu'il faut arriver à traiter, parce qu’on a en fait un très bon actif dans notre fonction publique, avec des agents publics bien formés et engagés dans des missions difficiles, et il faut leur laisser de la liberté.

Geert Bouckaert

Sur ce point-là, j’ajouterais que la confiance dans les professionnels est indispensable. Parce que les médecins, les infirmiers, les policiers, les enseignants, lorsqu’ils remplissent des procédures qui doivent permettre l’amélioration de l’expérience usager, ils peuvent se sentir dépossédés de leur expertise. Donc il faut aussi mettre cela en valeur et renforcer le sentiment qu’ils ont de connaître leur travail, de savoir ce qu’ils doivent faire pour fournir un bon service.

Et donc organiser la confiance dans la perspective de fournir des services de qualité, cela suppose aussi de rétablir la confiance dans les professionnels et leur laisser un degré de liberté pour juger de ce qu'ils peuvent faire ou ne pas faire en fonction d’une éthique professionnelle qu’ils sont à même d’apprécier. Et ça n'est pas leur laisser libre champ pour autant, cela veut dire qu’il y a un savoir professionnel qu'on doit aussi renforcer avec des éthiques, des valeurs dans le comportement à tenir vis-à-vis d'une population, d’un client, d’un utilisateur, d’un citoyen. C’est un sujet en partie juridique, mais en partie aussi lié aux valeurs qu'on peut lier à une profession.

Dans ce contexte, l'enseignement doit avoir une place importante, dans les universités, dans les écoles professionnelles, et y compris dans les écoles de fonctionnaires comme l'ENA.

Thomas Cazenave

Bien sûr, convertir à ces pratiques, ces convictions, ces transformations managériales, c'est un vrai sujet de formation, notamment dans la haute fonction publique, parce que cela commence par l'encadrement supérieur, par sa valeur d'exemplarité, compte tenu de sa position.

Il ne faut pas uniquement des compétences RH, budgétaires ou juridiques, je pense qu’on attend autre chose de nous managers publics : de créer de la coopération, créer de la confiance, piloter des équipes, déployer des projets. On voit bien d'ailleurs qu'aujourd'hui il faut qu'on arrive à réinventer ce modèle-là. C'est indispensable.

Geert Bouckaert

Je pense que la question de la confiance touche aussi un peu celle de la perte de contact avec les citoyens à travers le digital, alors que le rapport direct est essentiel pour les professionnels. Il faut donc trouver un moyen pour maintenir ce contact, parce que si les gens disent éprouver une défiance envers telle ou telle institution, ils gardent une grande confiance dans l'homme ou la femme au guichet, ce qui montre bien l’importance de ce contact direct. On ne peut pas se débarrasser du digital, donc il faut réussir à l'organiser, mais on doit combiner cela avec un contact direct avec les hommes et femmes professionnels qui sont au service de la population.

Thomas Cazenave

J'irais même plus loin, il nous faut plus de digital. Et ce n'est pas mon sentiment personnel, mais celui de toute une partie de la population qui exprime souvent un désir de modernisation accrue du service public, pour plus de facilité, pour un service public 7 jours/7, 24 heures/24. Et puis, vous avez une partie de la population pour qui il faut absolument un contact humain, il nous faut donc garantir la présence humaine, le relais humain, pour combattre ce sentiment d’abandon, ce manque de confiance envers les institutions, ce mal-être face au numérique.

Pour sortir de la crise de confiance, vous avez un conseil, une perspective ?

Geert Bouckaert

Les études sur le thème de confiance dans l’action publique révèlent deux points qui peuvent éclairer le sujet.

Le premier point qu’on observe, c’est que, dans toutes les démocraties libérales, la confiance dans le niveau local est plus élevée qu’au niveau central. C'est un constat. Si c'est le cas, alors il faut décentraliser et donner les moyens pour responsabiliser le local. Ça permet aussi d'avoir la possibilité de fournir un service à géométrie variable.

Deuxième point, on constate scientifiquement que la base de la confiance, ce sont trois piliers que je vais d'abord dire en anglais : ABI (Ability, Benevolence and Integrity).

La compétence, la bienveillance et l'intégrité sont trois concepts de base qu’il faut stimuler pour un système basé sur la confiance.La compétence inclut le professionnalisme dans le sens large du terme. La bienveillance va donner aux gens la sensation d’être respectés et écoutés. L’intégrité, c’est crucial, car il faut pouvoir démontrer l’absence de corruption au niveau individuel, mais aussi l’intégrité au niveau des politiques publiques et des organisations qui doivent être ouvertes, transparentes et avec une culture de service au citoyen.

Et par ailleurs, il y a ce mot clé de performance, par exemple la performance du système, et ce mot performance a deux significations : c’est le résultat mais c'est aussi mettre quelque chose en scène pour le rendre visible. Je pense que beaucoup de services publics, beaucoup de fonctionnaires font un travail impressionnant et sont frustrés parce qu'ils ne sont pas dans la capacité de montrer cela. Donc, il faut aussi mettre en perspective les choses qui marchent bien parce que c'est important pour encourager et motiver les gens.

Thomas Cazenave

Je n’ai pas de recommandation à donner, je crois qu'il faut surtout qu’on poursuive notre programme de transformation de l'action publique. On est à notre tâche, parce que je crois sincèrement que des services publics et des administrations qui fonctionnent mieux, de manière plus efficace, plus personnalisée, qui incluent davantage les citoyens dans la fabrication des politiques publiques, cela contribuera à retisser le lien de confiance entre les citoyens et les administrations.

L'interview

Les déterminants de la confiance
Entretien entre Geert Bouckaert et Thomas Cazenave

Les 18es Rencontres internationales de la gestion publique ont eu à cœur, comme chaque année, de faire dialoguer recherche et pratique dès les conférences introductives. Le regard du chercheur a ainsi été assuré par le professeur Geert Bouckaert, président de l'Institut international de sciences administratives, qui est aussi spécialisé sur les politiques de réforme de l'État et sur la thématique de la confiance dans le secteur public. Le regard du praticien a été assuré par Thomas Cazenave, Délégué interministériel à la transformation publique, qui porte notamment la mise en œuvre de la loi ESSOC (loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance).

Une interview conjointe réalisée en parallèle de l’événement a également été l’occasion pour eux de croiser plus en profondeur leurs regards respectifs de chercheur et de praticien sur le sujet de ces Rencontres dédiées au thème de la confiance et de l’action publique.

Visionnez l'entretien

Durée de l'interview : 35 minutes 47 secondes

 

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Contact : recherche.igpde[a]finances.gouv.fr

 

 

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