Le digital par défaut : focus sur la stratégie numérique de l'administration britannique

Entretien avec Mike Bracken sur la transformation numérique de l'État au Royaume-Uni

Fondée en 2011, l’agence britannique en charge des services numériques, le Government Digital Service (GDS), a été une pionnière en matière de transformation numérique des services de l’État. Elle a inspiré dans de nombreux pays, dont la France, la création d’unités centrales et interministérielles en charge du développement numérique de l’État. Nous nous sommes entretenus avec Mike Bracken, le fondateur et premier directeur du GDS, pour l’interroger sur les enseignements qu’il a tirés tout au long de sa carrière dans le secteur privé et public en matière de transformation numérique des organisations. 

 

 

 

 

Qu'est-ce qui a motivé la création du Government Digital Service au Royaume-Uni ?

 

Eh bien en 2011, ou plutôt fin 2010, nous avons changé de gouvernement au Royaume-Uni. Il s’agissait d’un gouvernement de coalition. Ce qui est très, très rare. Et la situation était exceptionnelle à de nombreux égards. Nous avions eu la crise financière en 2009 et 2010. Donc, pour la première fois depuis des années, le gouvernement avait un budget plus serré qu’à l’habitude. L’efficience était donc le grand enjeu du moment.

Nous avions un gouvernement de coalition et le consensus était donc primordial. De plus, à l’instar de nombreux États et de nombreuses organisations, nous avions enchaîné les échecs depuis des décennies en matière de grands projets informatiques. Quand la nouvelle équipe est arrivée au pouvoir, quelque 10 milliards de livres investis dans l’informatisation des services de santé avaient été passés par pertes et profits en l’espace d’une décennie.

Il y avait donc une tolérance zéro vis-à-vis des grands programmes informatiques voués à l’échec. Dans le même temps, Internet et la Toile étaient devenus des outils du quotidien pour tout un chacun. Au sein du gouvernement, mais pas seulement, les gens se demandaient pourquoi les services de l’État étaient si médiocres et tellement à la traîne par rapport à la technologie qu’ils avaient à portée de main grâce au navigateur Internet sur leur téléphone. Tels étaient les facteurs en jeu en 2010-2011.

Durant les vingt années précédentes, j’avais consacré une partie de ma carrière à aider certains acteurs des technologies civiques comme MySociety à se développer en dehors de la sphère publique et j’ai été approché par le gouvernement et la fonction publique pour endosser le rôle d’administrateur des données de l’administration britannique, ce que j’ai fait, mais après en avoir négocié les modalités et, à cet effet, il m’a paru nécessaire de créer une nouvelle institution.

Martha Lane Fox, une entrepreneuse du Net, et Francis Maude, notre ministre, avaient rédigé un rapport plaidant pour la création d’un centre numérique. Pas un centre informatique, mais un pôle numérique au cœur de l’administration, qui serait responsable du domaine et ne devrait rendre compte à aucun département en particulier et devrait simplement satisfaire les besoins des usagers.

Par conséquent, dès le départ, nous avons créé une nouvelle institution au cœur de l’État, chargée en priorité de répondre aux besoins numériques de l’administration mais également, pardon de me répéter, de satisfaire les besoins des usagers plutôt que ceux d’un département ministériel en particulier. Pour l’État britannique, il s’agissait d’un changement radical. Notre institution a donc été créée à la fois par nécessité et par opportunité.

 

Quels ont été les principaux défis que le Government Digital Service a dû relever ?

 

Les défis qui nous attendaient étaient assez énormes.  Nous partions de très loin. Dans le monde entier, les gouvernements s’étaient servilement conformés aux pratiques du moment, s’appuyant sur la sous-traitance et la passation de marchés, de sorte que l’administration disposait de très peu de compétences en interne quand nous sommes arrivés.

Le premier problème résidait dans le fait que l’éventail des compétences numériques disponibles n’était tout simplement pas le bon. Ainsi, bon nombre de départements n’avaient pas de développeurs, d’ingénieurs, d’architectes, de spécialistes produits, de responsables du service aux usagers, ni de concepteurs. Il a donc fallu requalifier les agents de l’administration centrale rapidement et réinstaurer une nouvelle norme pour que ces acteurs, vus jusque-là comme des prestataires ou des consultants, soient considérés comme des fonctionnaires importants.

Le défi suivant a été de décider par où commencer. En effet, l’administration britannique, comme beaucoup de ses homologues, se servait d’Internet depuis vingt ans sans aucun discernement. Quand nous avons démarré, il existait plusieurs milliers de sites en ligne, tous assez médiocres et tous extrêmement différents, suscitant la plus grande confusion parmi les usagers. En fait, l’administration disait aux usagers : « C’est à vous d’utiliser votre navigateur pour essayer de comprendre comment nous sommes structurés puis de trouver les bons interlocuteurs. » C’est d’une arrogance stupéfiante et, jusqu’alors, les administrations fonctionnaient selon ce modèle.

Le premier défi a donc consisté à reconnaître que nous ne satisfaisions pas les besoins des usagers. Les usagers ont des besoins multiples. Il existe de nombreux types d’usagers : demandeurs de prestations, immigrés, détenus, réfugiés, etc. Nous leur donnons des tas de noms différents, mais, en fin de compte, ce sont des usagers des services publics.

Et ce dont ils ont besoin avant toute chose, c’est de s’assurer qu’ils s’adressent bien à l’administration, de savoir comment la trouver et échanger avec elle. Pour ce faire, nous avons dû créer une identité numérique pour l’administration et lancé un domaine unique : gov.uk. En deux ans, nous avons regroupé 2 500 services et opérations en ligne sous un seul nom de domaine. Ce domaine est encore là aujourd’hui mais le travail n’est jamais terminé. Le domaine évolue chaque jour, mais il répond à tout, entièrement à l’écoute des besoins de l’usager.

Nous servir des besoins de l’usager comme d’une boussole qui nous guidait en permanence nous a également permis d’élargir ensuite notre point de vue, au-delà des sites et des services, pour nous intéresser aux transactions et à l’organisation, à la conception, à la passation des marchés et à la technologie. Au final, nous avons établi un programme de réforme considérable au cœur même des rouages de l’administration. Mais tout a commencé avec les actifs et le patrimoine numérique.

 

Quelle vision aviez-vous en termes de transformation numérique ?

 

Notre vision – celle que je partageais avec Thomas Moore, avec qui j’ai travaillé 25 ans – était parfaitement claire du fait que nous étions là pour réformer le fonctionnement de l’administration. Nous avons véritablement une structure administrative, une organisation, basée sur un système de cabinet. C’est un modèle victorien, qui faisait merveille à l’époque où nous avions un empire. Mais à l’ère numérique, il est tout simplement dépassé. Et il nous empêche de vraiment nous développer en tant que nation.

Et nous avions compris, parce que nous travaillions dans ce domaine et en discutions depuis des décennies, qu’il fallait saisir l’occasion. Mais il y avait un tel «ménage» à faire. Remettre de l’ordre dans les actifs numériques, les sites en ligne, effectuer quelques grosses opérations, apprendre à connaître nos usagers, retravailler les compétences des agents…. C’est la base, comme dans n’importe quelle autre grande entité, qu’elle soit publique ou privée. Réformer les ressources humaines, la passation des marchés, les services financiers…  Nous avons fourni l’équivalent d’un travail de plusieurs années pour modifier les cadres d’analyse d’opportunité et passer d’un modèle où les propositions concernaient des projets colossaux de plusieurs centaines de millions de livres à un modèle axé sur de petites équipes favorisant des évolutions progressives.

Ça n’a l’air de presque rien. Mais cela prend un temps fou. C’est un travail de titan. Mais nous considérions que toutes ces réformes, de façon indépendante et concomitante, conduiraient à une remise en question du fonctionnement de l’État et à sa transformation, pour qu’il soit plus en phase avec l’ère numérique.

 

Qu’avez-vous appris de votre expérience à la tête du Government Digital Service ? Avez-vous des regrets ?

 

Des tas de regrets… des choses qui sont allées de travers. Je crois que l’essentiel à dire est que chaque ministère, chaque organisme s’imagine être spécial, unique et différent parce qu’il est au service d’une catégorie particulière d’usagers, répond à des besoins particuliers. Et c’est peut-être vrai. Que ce soit le ministère en charge des réacteurs nucléaires, ou celui qui s’occupe de l’enlèvement des ordures ménagères, bien sûr, l’un et l’autre n’ont rien à voir. Mais en fait, dans la pratique, les activités de ces ministères, leur façon de s’organiser, leurs locaux, leurs effectifs, leurs technologies, leurs compétences, etc., sont relativement identiques. Rien de bien sophistiqué, beaucoup de problèmes ont une solution.

Par conséquent, la première chose à réaliser est que la plupart des tâches à accomplir ne sont pas diaboliquement complexes, elles réclament juste de travailler d’arrache-pied pour rattraper ce qui n’avait pas été fait depuis parfois deux décennies. Les regrets, il me semble, ont trait à certains des choix qui ont été opérés. Parce que, comme dit l’adage, «on ne regrette que ce que l’on n’a pas fait». Donc même si certains de nos projets n’ont pas marché, je ne le regrette pas, car nous avons appris de nos échecs.

Je regrette de ne pas avoir misé plus gros dans deux domaines. En premier lieu, nous avons commencé par les actifs numériques, ce qui nous a vraiment occupé tout 2011 et 2012. Et au début de 2013, nous avons démarré un programme portant sur vingt-cinq des principales opérations de l’administration (impôts, protection sociale, prestations, contrôle…). Et cela a pris deux ans. Nous avons atteint l’objectif pour vingt et une d’entre elles. Des études de cas existent sur la manière de transformer non seulement un service ou une opération mais toute l’institution qui est derrière.

Ce que nous avons omis de faire, c’est de choisir au hasard vingt-cinq services internes utilisés par nos collègues. Par exemple, si l’outil de progiciel de gestion intégré du service administratif d’un ministère est nul, il faut le transformer. Et nous ne l’avons pas assez fait. Nous avons augmenté la satisfaction de nos usagers mais ce que nous n’avons pas fait, c’est prendre suffisamment de collègues avec nous pour améliorer leur vie quotidienne au travail. C’était la première erreur.

La seconde concerne la conception de l’administration comme une plateforme, l’idée qu’elle peut travailler très différemment, c’est une idée que nous n’avons que partiellement réussi à diffuser. Simplement parce que nous n’avons pas eu assez de temps. Nous avions trop de choses à corriger, à réparer et nous n’avons pas obtenu le parrainage politique qu’il fallait pour notre vision de ce que devait être un État numérique. Notre problème actuel, c’est que les modèles d’État numérique sont souvent fournis par des villes-États ou de très petits pays.

On peut parler de l’Estonie, de Singapour et autres, mais ce sont de très petits pays, plus petits même que certaines de nos villes. Mais nous avons, et nous avions à l’époque, l’occasion de redéfinir ce qu’est un grand État-nation moderne, son fonctionnement, ses compétences et ses ressources humaines. Parce que le modèle victorien des ministères ou des agences gouvernementales n’est plus vraiment adapté au monde dans lequel nous vivons. Il sera de plus en plus inadapté et nous n’avons pas eu suffisamment d’échanges avec les responsables politiques ni assez de partisans dans leurs rangs pour soutenir un modèle d’un nouveau genre. Au Royaume-Uni, à l’époque où j’ai quitté mes fonctions après l’élection de 2015, il y avait des ministres et des responsables politiques chevronnés venant de tous horizons : Tony Blair, David Cameron, Nick Clegg, les trois Premiers ministres des quinze années précédentes. Tous disaient la même chose, qu’en tant qu’État nous étions tout simplement mal organisés. C’était le résultat de leur frustration, parce qu’ils ne pouvaient pas faire ce qu’ils voulaient. En revanche, ils ne disaient pas : « Voici comment nous devons nous organiser ».

Nous n’y sommes pas parvenus, parce que nous étions trop occupés à réparer l’ancien système. Je regrette que nous n’en ayons pas fait assez. J’aimerais espérer que nous pourrons travailler en France aussi pour essayer d’avoir cette conversation. Parce que le fonctionnement de nos administrations n’est véritablement pas à la hauteur des défis qui nous attendent.

 

Comment organiser effectivement la transformation numérique de l’administration ?

 

On doit à Tim O'Reilly, qui est un type brillant, un des grands penseurs de l’Internet, l’expression : «migrer vers la plateforme ». Notre variante à nous, et ce que nous avons publié au Royaume-Uni et dans la stratégie de plateforme qui a été en grande partie déployée (notifications, vérifications, paiements, gov.uk, etc.), eh bien je dirais que c’est un modèle dont les grands pays peuvent s’inspirer.

Mais ce modèle est très différent de l’espèce de laisser-faire économique de la Silicon Valley, sur la Côte Ouest, dont est originaire l’expression «migrer vers la plateforme».

Bien sûr, je pense qu’à l’avenir, toutes les organisations, y compris gouvernementales, devront admettre une vérité toute simple : une organisation centrale est nécessaire pour le numérique. Et ce que je veux dire par là, c’est une organisation étroitement alignée sur la structure des finances ou du Trésor, pour pouvoir générer des effets de réseau au sein de l’État fédéral.

L’administration est fédérale pour de très bonnes raisons.  Arriver à coordonner les différentes administrations qui la compose, les faire travailler ensemble est extrêmement difficile, même avec une direction politique. Sans équipe numérique centrale ayant une vue d’ensemble, c’est quasiment impossible. Il n’est pas du tout surprenant que les pays qui y parviennent le mieux sont ceux qui disposent d’une équipe numérique placée au cœur du système, disposant des prérogatives et des compétences requises, et bien harmonisée avec, la plupart du temps, le Premier ministre, le responsable du Trésor ou le ministre des Finances.

Certaines administrations et organisations parlent du numérique sans le mettre au centre du système et disent : «C’est le petit gadget innovant, on le mettra dans la vitrine.»… C’est très difficile d’agir sur le fonctionnement de l’État en restant à la périphérie. Il faut gérer les données figurant sur les passeports, les systèmes fiscaux… tous ces rouages au cœur de la mécanique administrative. Et pour cela, il faut être au centre. À défaut, je crains que la plupart des transformations engagées par les administrations ne soient en fait que de simples laboratoires d’innovation présentant des trucs sympas mais ne modifiant pas en profondeur la manière dont fonctionne effectivement l’État.

 

Comment avez-vous organisé votre action avec le Government Digital Service ?

 

La culture du travail d’équipe et la création d’équipes multidisciplinaires étaient au centre de GDS. Les administrations ont abordé la conversion au numérique comme un projet informatique. Et c’est là le principal problème. L’autre problème, c’est que les projets informatiques ont souvent été échelonnés sur plusieurs années, il y a des projets quinquennaux par exemple, avec des budgets définis et de fausses certitudes. Comme si nous savions exactement ce que nous aurons au bout de cinq ans. C’est absurde car, dans l’univers numérique, les besoins des utilisateurs changent tous les deux ou trois mois. Ensuite le projet est confié à un sous-traitant ou fait l’objet d’un contrat technologique. Et au final, cela donne de mauvais résultats.

Au lieu de ça, nous avons créé de petites équipes auxquelles nous avons commandé un nouveau produit ou service, avec une première version livrable sous six à douze semaines. Au pire, le produit ou le service en question servait à vérifier une hypothèse. Si on supposait par exemple qu’un certain groupe d’usagers avait besoin d’un certain type de service, on pouvait le tester virtuellement. Ce qui est bien mieux que de rédiger une politique, c’est-à-dire rester dans l’abstraction, tandis que tester l’utilité auprès des usagers permet de valider une hypothèse.

Si on la valide ou si l’on pense avoir une piste intéressante, on passe à une version bêta privée, on perfectionne, puis on passe à une version bêta publique, et ainsi de suite. Il faut poursuivre le développement jusqu’à ce que l’on puisse arrêter le vieux modèle. Et c’est cela qui est crucial avec le travail d’équipe, avoir des équipes plus nombreuses, avoir plus d’équipes, faire collaborer les bonnes équipes. Si vous savez vous servir de la technologie et concevoir très vite, à partir des techniques d’open source, des choses très ouvertes et rapides – des petites pièces assemblées pas trop serrées – des choses qui peuvent être reliées entre elles, alors la vitesse de développement s’accélère de façon spectaculaire.  Vous obtenez le meilleur de vos meilleurs collaborateurs – opérationnels, juristes, spécialistes du financement, du développement, de la conformité – tous réunis au sein d’une équipe pluridisciplinaire, et vous obtenez des résultats vraiment vite.

Le secteur des technologies est en butte à de nombreux problèmes. Beaucoup de problèmes. Ne serait-ce que la manière dont la technologie s’applique à l’administration. Mais l’une des choses qu’ont compris les géants du secteur, c’est la manière de travailler. Le modèle Amazon, par exemple, pas plus de deux pizzas par équipe, ce genre de choses. En adoptant ce modèle, une administration est réellement gagnante à tous les coups : même si la première version alpha ou bêta échoue, l’apprentissage est radicalement plus rapide et les équipes sont utilisées pour transformer l’appareil de l’État en un ensemble d’environnements appropriés, centrés sur les besoins des usagers plutôt que sur des contrats de sous-traitance répondant aux critères de passation des marchés et de la politique.

C’est le changement le plus important qui a été opéré. En résumé, je dirais que le GDS nous a permis de faire deux choses : nous avons repensé et réaménagé les services publics pour les adapter à l’ère du numérique.  Aujourd’hui, ils sont opérationnels. Deuxièmement, nous avons mis un terme à la dépendance vis-à-vis des géants du secteur informatique. Nous y sommes arrivés en nous appuyant sur le travail d’équipe.

 

Est-ce que le fonctionnement des plateformes numériques a influencé votre action ?

 

Je pense que les grandes plateformes, c’est-à-dire l’ère des plateformes de services technologiques, influent de diverses manières sur les administrations.

Concentrons-nous pour commencer sur ce que ces entreprises savent faire. Elles ont les yeux rivés en permanence sur les utilisateurs pour fournir des services numériques plus performants, elles sont capables de réagir rapidement à l’évolution des besoins de l’utilisateur. La façon dont elles se structurent en interne, le fait qu’elles appliquent les bonnes règles et recrutent les bons professionnels. Le fait aussi qu’elles donnent aux ingénieurs, aux responsables produit et aux concepteurs de services le pouvoir de prendre des décisions pour le compte des utilisateurs. Ce sont autant de choses dont l’administration peut s’inspirer.

En réalité, je dirais que n’importe quelle organisation ou entreprise peut s’en inspirer. La Silicon Valley n’est pas parfaite, mais les entreprises qui s’y trouvent ont réellement inventé des méthodes de travail remarquables. Toutefois, si elles ont bien sûr des obligations au regard de la loi, il leur manque un système de valeurs cohérentes applicable à la conception des services, à leur réflexion et à leurs activités, comme on le fait pour un service public.

Et c’est le problème fondamental, car ces organisations proposent finalement une nouvelle norme commune, un nouvel ensemble de données, de plateformes et de services communs… Elles font effectivement de l’ombre aux services publics existants.

Du coup, les valeurs inhérentes aux services publics sont noyées dans la masse. Ces organisations sont donc trop puissantes, elles ne rendent vraiment compte à personne, à titre individuel, et elles réfléchissent à une espèce de cadre réglementaire qui est inadapté pour l’activité de plateformes transnationales.

Je pense à Stephen Quest, de la Commission européenne : il a donné une interview récemment au sujet du retard en matière de réglementation, sur le temps qu’il faut à tous les pays européens pour rattraper ce retard et négocier ensemble avec ces organisations. Et, selon moi, il est inévitable que nous verrons dans les deux ou trois prochaines années certains États-nations négocier de leur côté avec ces plateformes, on le voit déjà en France et au Royaume-Uni, et ce jusqu’à ce qu’une réglementation plus largement européenne soit instaurée. Mais la réglementation va arriver et elle n’a que trop tardé.

 

Vous avez travaillé sur la transformation numérique de l’État dans de nombreux pays, avec différents types d’administrations publiques. Quels enseignements en avez-vous tiré ?

 

Chez Public Digital, nous travaillons avec vingt gouvernements ainsi que certaines organisations qui traitent avec de multiples gouvernements, comme les Nations unies, la Banque interaméricaine de développement, la Banque mondiale, etc. Nous voyons donc comment cela fonctionne dans beaucoup de pays différents.

L’expérience a été riche d’enseignements sur la manière dont nous envisageons les pays.  Par exemple, nous avons tous en tête une liste de ceux qui réussissent et de ceux qui échouent. Nous réfléchissons en termes de développement, d’indicateurs sociaux, de moyens financiers, de taille ou de volume. En fait, le problème avec l’État numérique, c’est que les élèves modèles sont souvent les très petits pays, comme l’Estonie ou Singapour. Aussi impressionnants soient-ils, sur le plan de la taille, ils ne sont guère plus que des villes-États.

Pour l’essentiel, le travail le plus remarquable est effectué par des équipes qui ne sont pas sous les feux des projecteurs dans les pays plus grands mais qui sont investies d’une sorte de mandat politique ou bénéficient d’une forme de parrainage ou de protection au sein d’un système existant.

Une chose que j’ai apprise en travaillant avec diverses organisations, avec Daniel Abadi et son équipe en Argentine, Marushka Victoria Chocobar au Pérou, certaines équipes à Canberra, en Australie, etc. et la liste est encore longue, avec Yolanda Martinez au Mexique, etc. , ce sont de petites équipes, très proches du pouvoir central, travaillant soit pour le Premier ministre, le Président ou encore le ministre des Finances, et elles obtiennent des résultats étonnamment bons.

Le problème, c’est qu’elles se trouvent parfois dans des pays que nous ne voyons pas en vainqueurs de la course mondiale, pour reprendre l’expression qu’avait utilisé notre Premier ministre. D’après moi, ce que nous devons faire dans des pays comme la France et le Royaume-Uni, c’est reconnaître un problème central : nous sommes de grands pays, prospères, nous avons de l’expérience et des administrations qui fonctionnent relativement bien, mais cela ne veut pas dire que nous soyons en train de remporter la course.

Nous sommes en tête grâce à ce que nous avons accompli dans le passé. Mais cela ne veut pas dire que nous continuions de gagner. Parce que certains petits pays et des pays en développement, contrairement à d’autres pays, ont des équipes qui créent de nouveaux services, de nouvelles plateformes, des innovations utilisant les outils numériques, et elles vont faire évoluer l’État bien plus vite et de manière bien plus positive qu’on ne le fait en France et au Royaume-Uni.

Au Pérou, une équipe numérique de l’administration centrale a lancé un nouveau permis de conduire pour une catégorie particulière de conducteurs, et ce en tout juste six semaines, après avoir réorganisé les sites en ligne sous un nom de domaine unique. Et bien dans un pays aussi agité que le Pérou, c’est une performance assez remarquable. Le Mexique, même dans le contexte de la fin de régime de Peña Nieto, est arrivé à lancer la dématérialisation des actes de naissance contribuant ainsi à supprimer un frein majeur à l’efficience économique du pays. L’Uruguay a réussi à équiper chaque enfant d’un ordinateur portable. C’est le seul pays à offrir cela à toute la population, grâce à un organisme central appelé Agesic. L’Argentine est sans aucun doute l’un de mes pays favoris, car elle a adopté tout de suite la solution de la plateforme, avec argentina.gob.ar. Cette plateforme donne à chaque usager un accès personnalisé à un nombre croissant de services le concernant.

Ces changements radicaux dans le fonctionnement de l’État ont été, selon les cas, le fruit de la nécessité ou l’aboutissement d’un projet. Mais la plupart des pays européens n’empruntent pas cette voie. Et ils pensent ne pas avoir à le faire, car ils estiment avoir une longueur d’avance dans la course mondiale. En réalité, nous n’allons pas conserver cette avance bien longtemps si nous continuons de manquer d’ambition et de progresser aussi lentement que les institutions les plus lentes dont nous disposons. Il serait temps de repenser certaines de nos institutions sur le plan numérique, si nous voulons accélérer très nettement le fonctionnement de nos machines administratives.