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Le design thinking et les laboratoires d’innovation

Par Jenny M. Lewis

À propos de l'auteure

Jenny M. Lewis est professeure de politique publique et directrice du Policy Lab à l’université de Melbourne, Australie. Elle est également présidente de l’International Research Society for Public Management. Ses recherches portent sur la gouvernance, les politiques publiques et la mesure de la performance.

Depuis une dizaine d’années, l’innovation dans le secteur public - qui consiste à trouver de nouveaux moyens de produire des biens publics ayant de la valeur - est un sujet bien plus largement débattu par les pouvoirs publics et les administrations du monde entier. Cette orientation s’est accompagnée d’un essor des laboratoires d’innovation publique destinés à faciliter l’adoption de nouvelles approches dans l’élaboration des politiques publiques. Ce tournant s’est également accompagné par le développement de méthodes de conception créative inspirées du design. Cet article interroge et analyse l’introduction dans le secteur public de ces nouvelles structures et processus destinés à promouvoir l’innovation.

Jusqu’à une date assez récente, l’« innovation » était perçue comme un domaine réservé au secteur privé, un espace où coexistent des entrepreneurs inventifs et un ensemble de structures d’incitation compétitives et où il est indispensable d’innover pour survivre (Potts et Kastelle, 2010). Au cours des deux dernières décennies, le concept d’innovation du secteur public ou d’innovation sociale a fait son chemin. L’innovation désigne, dans ce cas, le processus de production d’un bien public ou de création de nouveaux services qui sont source de valeur pour les citoyens du fait des résultats sociaux et politiques qu’ils produisent (Harris et Albury, 2009). Lorsqu’il est question de l’action des administrations publiques et de leurs agents, l’innovation consiste en la mise en œuvre d’idées nouvelles qui engendre des avantages pour la collectivité.

Dans le secteur privé, l’innovation est communément définie en termes économiques comme la recherche de nouveaux procédés permettant de produire davantage à moindre coût, avec une efficience accrue, ou de manière à générer une valeur plus importante ou de meilleurs résultats. Elle est centrée sur la nécessité pour une entreprise de dégager des bénéfices en prenant l’avantage sur ses concurrents, selon la dynamique fondamentale de la « destruction créatrice » décrite par Schumpeter. Celui-ci a repris les idées de Marx sur l’accumulation et la destruction de richesses pour élaborer une théorie de l’innovation économique, qu’il considère comme un « processus de mutation industrielle […] qui révolutionne incessamment de l'intérieur la structure économique, en détruisant continuellement ses éléments vieillis et en créant continuellement des éléments neufs. » (Schumpeter, 1942).

L’implication des utilisateurs est également jugée indispensable pour favoriser un processus d’innovation à même de produire de meilleurs résultats. Cette approche de l’innovation centrée sur l’utilisateur, qui a été conçue par Éric von Hippel (1976), est pertinente aux fins de notre analyse dans la mesure où elle insiste sur l’importance et l’utilité d’associer les usagers (citoyens) au processus. Elle s’oppose à une idée plus ancienne selon laquelle les évolutions technologiques ne peuvent être issues que des départements de recherche–développement (R–D) des grandes entreprises. L’approche fondée sur les systèmes d’innovation apporte un autre point de vue essentiel, qui repose sur les interactions entre producteurs et utilisateurs et souligne l’importance des flux de connaissances au sein de réseaux d’acteurs mutuellement dépendants pour encourager l’innovation.

L’innovation dans le secteur public

Bien qu’elle soit plus largement débattue par les pouvoirs publics du monde entier, l’innovation dans le secteur public reste souvent perçue comme difficile à introduire, car elle bouscule les procédures et pratiques des administrations publiques. Ces dernières sont dotées de structures hiérarchiques formelles, fortement institutionnalisées, et appliquent un grand nombre de procédures, ce qui crée un phénomène de dépendance historique. L’innovation, au contraire, implique la prise de risques et l’expérimentation, qui peuvent conduire à des échecs coûteux (Kobrak, 1996). Les organisations qui tentent d’innover se trouvent confrontées à un arbitrage délicat entre des procédures « sûres » et des innovations « risquées ». C’est particulièrement le cas dans le secteur public, où l’innovation ne peut exister qu’en s’inscrivant dans le cadre des attentes des citoyens vis-à-vis de leurs administrations. L’idée selon laquelle les recettes fiscales pourraient être « gaspillées » en expérimentations hasardeuses et vouées à l’échec fait du secteur public un lieu qui ne se prête pas naturellement à l’innovation.

L’innovation du secteur public est également risquée du fait de l’obligation pour les pouvoirs publics de rendre compte de leurs actes et des pressions qui les poussent à éviter l’échec. Peu d’éléments viennent conforter l’idée que les individus qui travaillent dans le secteur public sont par essence moins inventifs que leurs homologues du secteur privé (Rainey, 1999). Les allégations de cette nature sont généralement des hypothèses fondées sur des stéréotypes. Elles postulent que les travailleurs du secteur privé sont plus portés à innover, car ils sont motivés par la concurrence, ou bien que les acteurs publics sont moins imaginatifs parce qu’ils sont réticents à mettre en jeu l’argent des contribuables ou craignent de perdre la considération qui leur est accordée en tant que responsables politiques.

Dans bon nombre de pays, un excès de réglementation de la part des gestionnaires peut avoir pour effet de modérer l’enthousiasme des fonctionnaires à l’égard de l’innovation politique, en créant une culture de travail rigide. Toutefois, les organisations publiques sont supposées être plus disposées à échanger des idées, des informations et des connaissances que les entreprises du secteur privé, qui protègent leurs idées face à leurs concurrents sur le marché. La théorie des réseaux, qui postule un rapport étroit entre l’innovation et l’existence de relations nombreuses et variées, suggère que les organisations du secteur public sont, de ce fait, potentiellement très innovantes.

Avant d’examiner les laboratoires d’innovation du secteur public et leur rôle dans l’administration, il importe de signaler que l’innovation recouvre trois concepts distincts. Tout d’abord, l’innovation peut désigner un produit ou un procédé nouveau ou un changement organisationnel (résultat). Ensuite, elle peut aussi renvoyer au processus qui consiste à convertir une idée en innovation (processus). Enfin, l’innovation peut désigner l’accompagnement apporté pour faciliter ce processus (accompagnement).

Il convient d’étudier les laboratoires d’innovation du secteur public en particulier sous l’angle des processus d’innovation et de leur accompagnement dans les organisations du secteur public. Selon une idée largement répandue, pour accompagner l’innovation dans le secteur public, nous devons dépasser la polarisation sur les innovations en tant que résultats et envisager plutôt les structures et les processus qui permettent de promouvoir l’innovation. La création des laboratoires d’innovation du secteur public est une réponse particulière à ce défi, une nouvelle forme d’organisation étant mise en place pour stimuler l’innovation au sein du secteur public.

La montée en puissance des laboratoires d’innovation du secteur public

Face à des enjeux sociaux et politiques de plus en plus complexes, bon nombre de gouvernements dans le monde se sont tournés vers les laboratoires d’innovation du secteur public (LISP)  pour remédier aux insuffisances des autres approches et apporter des solutions plus novatrices aux problèmes de conception des politiques publiques. Au cours de la dernière décennie, le nombre de ces laboratoires a rapidement augmenté, s’élevant à plus de 60 dans les seuls États membres européens (Fuller et Lochard, 2016).

En 2015, selon des estimations, une centaine de LISP étaient implantés à différents échelons administratifs dans le monde entier, de nouvelles structures étant créées « au rythme d’au moins une par mois » (Price, 2015). D’après des études récentes, il est probable que ce chiffre soit largement sous-estimé, puisque 52 LISP ont été recensés en Australie et en Nouvelle-Zélande et 41 au Canada. En outre, de nombreux laboratoires ne font pas officiellement partie du secteur public, bien qu’ils travaillent beaucoup avec les pouvoirs publics.

Comme l’a noté Kieboom (2014), « la dernière évolution dans notre recherche d’une réponse aux défis mondiaux du XXIe siècle est de recourir aux laboratoires pour traiter les problèmes complexes ». Les LISP semblent offrir dans ce contexte de meilleurs moyens de générer de nouvelles idées par le biais d’une approche de la conception des politiques tournée vers l’expérimentation. L’émergence de ces laboratoires s’inscrit dans la continuité directe des tendances précédentes en matière d’innovation publique et des tentatives de réforme antérieures en adéquation avec les idées du New Public Management (NPM, traduit en français par nouvelle gestion publique) qui ont essaimé dans beaucoup de pays depuis les années 1980.

Le NPM visait à aligner davantage le secteur public sur le modèle entrepreneurial en introduisant les pratiques de gestion du secteur privé et la concurrence du marché dans la fourniture de services publics (Hood, 1991). Cette évolution s’est traduite en particulier par le rôle accru des consultants externes, devenant d’importants producteurs et fournisseurs de connaissances. Les défenseurs des LISP soutiennent que, du fait de leur structure bureaucratique, les organisations traditionnelles du secteur public ne disposent pas des capacités et des compétences nécessaires « pour élaborer les nouvelles solutions radicales qui sont requises » (Carstensen et Bason, 2012). Les administrations publiques offrent une certaine stabilité, mais favorisent aussi une culture organisationnelle réfractaire à la prise de risques et peu encline à l’expérimentation (Schuurman et Tõnurist, 2017). Comme il a été observé précédemment, les organisations du secteur public préfèrent généralement les évolutions graduelles aux changements radicaux ou systémiques, une propension accentuée par l’obligation pour les responsables politiques de rendre des comptes et par le regard critique que l’opinion publique pose sur eux au travers des médias. Les LISP sont considérés comme un moyen de pallier cette aversion au risque.

Les LISP revêtent des formes variées et n’entretiennent pas tous des relations semblables avec les pouvoirs publics. Dans le cadre d’une étude portant sur une vingtaine de laboratoires reconnus et établis de longue date dans le monde entier, nous avons constaté que leur financement était soumis à différents niveaux de contrôle public et que la surveillance directe qu’exerçaient sur eux les autorités était plus ou moins importante. Le tableau ci-après présente différentes catégories de laboratoires. Nous avons également observé que ces structures avaient recours à un éventail de stratégies, la conception créative ou design thinking étant clairement privilégiée (par environ la moitié d’entre eux), et qu’elles s’employaient avant tout à formuler et expérimenter des propositions et des solutions pour contribuer au processus d’élaboration des politiques. Nous avons obtenu les mêmes résultats dans le cadre d’une autre étude que nous avons menée sur 52 laboratoires en Australie et en Nouvelle-Zélande (McGann, Lewis et Blomkamp, 2018).    

  Laboratoires indépendants     Laboratoires habilités par les pouvoirs publics  Laboratoires pilotés par les pouvoirs publics        Laboratoires contrôlés par les pouvoirs publics
 Méthode du design thinking     

Futurelab (Londres)

Kennisland (Amsterdam)

Public Policy Lab (New York)

TACSI (Adelaïde)    

Bureau du maire de New Urban Mechanics (Boston)

La 27e Région (Paris)

MindLab (Copenhague)

The Human Experience Lab/Design Thinking Unit (Singapour)

SILK (Kent)

Gouvernement ouvert/ouverture des données publiques GovLab (New York)  Nesta Innovation Lab (Londres)  

Barcelona Urban Lab

Datos Abiertos (Mexico City)

Méthode fondée sur des données probantes        Fonds d'expérimentation pour la jeunesse (Paris)   
Méthodes combinées

Finance Innovation Lab (Londres)

MaRS Solutions Lab (Toronto)        

 

LabPLC (Mexico City)

Sitra (Helsinki)

 iZone (New York)

UK Policy Lab (Londres)

Tableau adapté d’après Mcgann, Blomkamp et Lewis (2018).

Qu’est-ce qui distingue les LISP des anciens acteurs de la réforme du secteur public ? « Pas grand-chose ! », pourraient répondre les observateurs critiques pour lesquels la prolifération de ces laboratoires représente simplement la dernière tendance en vogue dans le mouvement d’agencification. D’après nos travaux, une différence notable tient à la préférence donnée à la mise en œuvre d’une approche de design thinking ou d’une démarche de designer (McGann, Blomkamp et Lewis, 2018), inspirée par les disciplines de design industriel et de design de produits et de services. Les caractéristiques singulières de cette approche sont examinées plus en détail dans la section suivante.

Design thinking, laboratoires et élaboration des politiques

Outre le fait que les LISP s’inscrivent dans une longue série de réformes, y compris le NPM, engagées pour répondre à des problèmes complexes, leur émergence comme nouveaux acteurs de la sphère publique peut être rattachée à diverses tendances. Parmi celles-ci figurent un intérêt croissant pour l’élaboration de politiques fondées sur des données probantes (evidence-based policymaking) et la poursuite de projets de gouvernement ouvert qui contribuent à rendre plus accessibles les données détenues par les administrations. Beaucoup de LISP prêtent une grande attention aux approches de design thinking. L’intérêt pour l’application de cette méthode à la définition des politiques publiques est apparu au moment où le domaine du design prenait un virage social (Chen et al., 2016). Les concepteurs ont cherché à faire évoluer le design, au-delà de la conception du produit, en cadre permettant d’élaborer des stratégies plus participatives et transdisciplinaires de résolution des problèmes sociaux (Torjman, 2012).

Les publications sur les LISP décrivent souvent le design comme un outil permettant de susciter une participation active de la communauté. Les laboratoires parviennent ainsi à élaborer de meilleures solutions aux problèmes posés, grâce une compréhension plus approfondie de ces problèmes, acquise en associant les citoyens à leur redéfinition et à la conception des solutions (Rebolledo, 2016). Bien que les laboratoires diffèrent par l’étendue de leur recours à des acteurs non traditionnels dans le cadre de ces activités, le fait qu’ils mettent en œuvre une approche de design thinking favorise la prise en compte dans le processus de décision d’une plus grande diversité de points de vue et de contributions qui fait écho aux principes de la gouvernance de réseau et, plus récemment, de la coproduction.

Le design thinking repose sur une forme de raisonnement qui va au-delà de l’analyse et de la résolution de problèmes que nous associons souvent au processus d’élaboration des politiques et qui vise à générer une certaine valeur ajoutée, sans savoir ce qu’il faut créer pour atteindre cette valeur ajoutée ni la façon de s’y prendre. Cette méthode s’apparente à une analyse qui permet d’extraire le sens des situations complexes au travers d’un processus intuitif d’invention, de découverte et de divulgation (Dorst, 2011). Pour les concepteurs, cette orientation implique que la définition des politiques publiques soit guidée par les valeurs d’« empathie » et de « curiosité », parallèlement à la « rationalité » (Torjman, 2012), ainsi que par l’importance accordée à la « mise au point de nouvelles solutions avec les gens, et pas seulement pour eux » (Carstensen et Bason, 2012).

Les approches fondées sur le design mettent plutôt l’accent sur la créativité et se distinguent des logiques d’optimisation contrainte ou de cocréation qui sont d’autres manières d’envisager la conception des politiques publiques. Le design introduit dans l’élaboration des politiques publiques une démarche itérative procédant par essais/erreurs qui se déploie au travers des processus connexes de délimitation de l’étendue, de définition et de présentation sous un jour nouveau des problèmes, de conception de solutions, de réalisation et d’essai de prototypes, et enfin d’apprentissage par la pratique. La créativité est au cœur de la pensée design, mais elle est aussi souvent liée à la participation (ou la cocréation), car les outils de design thinking peuvent faciliter une approche collaborative qui fédère des acteurs issus d’horizons divers et rassemble des connaissances variées.

Les données probantes sur lesquelles s’appuient les pouvoirs publics, lorsqu’elles sont issues du mode de raisonnement abductif et créatif du design, diffèrent radicalement de la base de preuves idéale requise pour la définition des politiques (O’Rafferty, de Eyto et Lewis, 2016) dans les modèles plus traditionnels. De ce fait, il est difficile pour les LISP de défendre leur approche devant les autorités. Peu d’éléments permettent de penser que les méthodes de design thinking puissent être standardisées et appliquées à l’échelle d’un domaine entier de l’action publique ou de toute une administration de manière pérenne. En outre, le développement et la diffusion des capacités de design thinking au sein des laboratoires, et par ces structures, restent de véritables enjeux pour l’innovation du secteur public. Comme d’autres auteurs l’ont affirmé, l’ancrage de cette logique et de ces pratiques nouvelles au sein de l’administration nécessite un réel changement de culture et un important accroissement des capacités (Christiansen, 2016).

Bien que les LISP puissent contribuer à favoriser une approche de l’innovation dans le service public plus participative et davantage axée sur le design, leur influence sur la définition des politiques publiques va rarement au-delà. Les idées novatrices, conçues de manière collaborative, doivent encore trouver leur place dans le processus d’élaboration des politiques et être « vendues » aux décideurs, dans un cadre institutionnel et culturel qui dicte les solutions les plus appropriées à chaque cas. Le design thinking (et les travaux des LISP qui en découlent) peut alors être simplement apprécié comme le moyen original le plus récent de produire des connaissances dans le domaine de l’action publique et d’élargir le vivier d’idées dans lequel les décideurs peuvent puiser, sans redéfinir la manière dont les politiques publiques sont élaborées. Les limites que présentent les laboratoires et les méthodes inspirées du design sont étudiées plus en détail dans la dernière partie.

L’avenir des laboratoires dans le secteur public

Comme d’autres organismes de taille modeste qui travaillent étroitement avec les pouvoirs publics, les LISP sont dotés d’une autonomie et d’une capacité particulières qui leur permettent d’offrir leurs compétences au secteur public et d’asseoir leur légitimité. Les travaux de recherche menés sur ces structures suggèrent que la plupart d’entre elles collaborent avec l’ensemble des acteurs publics, embrassent de multiples domaines d’action, sont rarement soumises à des mesures de performance spécifiques ou à des évaluations rigoureuses et exercent leurs activités avec un degré élevé d’autonomie (Williamson 2015b ; Tõnurist, Kattel et Lember, 2017). Du fait de ces caractéristiques, elles ont été décrites comme de nouvelles formes organisationnelles transversales ou comme des « intermédiaires de l’innovation » (Williamson, 2015a : 254), conçus pour surmonter les barrières qui rendent difficiles l’innovation et la coordination horizontale au sein des administrations publiques. Parmi ces obstacles figurent le fonctionnement en silos du service public, du point de vue tant de la chaîne hiérarchique que des échanges transversaux, et la structure des administrations publiques qui favorise l’aversion au risque et la résistance au changement.

La contribution des LISP aux systèmes politiques réside dans leur capacité à élaborer des solutions créatives à l’aide de méthodes fondées sur le design, en dehors des structures bureaucratiques traditionnelles du secteur public. Ils constituent à plusieurs titres des espaces d’expérimentation pour résoudre des problèmes touchant à la sphère sociale et publique : par leurs formes organisationnelles, par leurs approches et méthodes ainsi que par leur conception de l’élaboration des politiques publiques. Chacune de ces caractéristiques présente des avantages, mais aussi des inconvénients en ce qui concerne l’ampleur des effets et la pérennité de ces structures.

Tout d’abord, les laboratoires sont principalement des structures émergentes de taille modeste, et non des entités matures (Fuller et Lochard, 2016). Les 35 LISP (implantés pour la plupart en Europe et en Amérique du Nord) recensés par Tõnurist et ses collègues (2017) disposaient ainsi d’un effectif moyen de seulement six à sept personnes et d’une durée de vie de trois ou quatre ans. Parmi les 26 laboratoires publics que nous avons étudiés en Australie et Nouvelle-Zélande, la moitié comptait moins de six personnes et plus de 50 % avaient été créés au cours des deux années précédentes (McGann, Lewis et Blomkamp, 2018). De par leur taille réduite, les LISP sont dotés d’une certaine flexibilité qui leur permet d’agir comme acteurs du changement. Ceux qui travaillent dans ces laboratoires les perçoivent comme des formes d’organisation distinctes et marginales et des structures non traditionnelles aux méthodes de travail plus fluides (McGann, Wells et Blomkamp, 2019).

Néanmoins, leur taille réduite, leur caractère novateur et leur position unique font qu’il est aussi relativement facile de mettre fin à leurs activités (pour les laboratoires internes), de cesser leur financement ou de n’accorder aucune considération à leurs travaux (pour les laboratoires indépendants), par rapport aux organisations bien implantées du secteur public. Leur survie est conditionnée à l’existence d’un parrainage politique durable, comme l’a montré l’exemple du laboratoire MindLab établi de longue date qui a fermé ses portes à la suite d’un changement de stratégie politique du gouvernement danois (Guay, 2018). Sans le soutien de responsables politiques et de hauts fonctionnaires qui militent en leur faveur, ces laboratoires ne peuvent perdurer. Ils sont en dehors du système, et leur petite taille (pouvoirs limités, effectif réduit, faible budget, surveillance minimale) est à la fois un atout qui leur confère de la souplesse et une faiblesse qui facilite leur fermeture. Les grands laboratoires, à l’inverse, se heurtent aux structures en place et aux standards existants ainsi qu’au contrôle exercé par les autorités. Quelle que soit leur taille, et qu’ils soient ou non indépendants vis-à-vis des pouvoirs publics, les laboratoires luttent pour leur survie à long terme. Ceux qui sont dotés d’une autonomie et de capacités de recherche importantes auront sans doute une plus grande influence, mais leur situation est, de ce fait, plus incertaine. En général, les laboratoires qui œuvrent en faveur du changement ne parviennent pas à atteindre leur but, car ils se heurtent à une résistance plus forte à l’intérieur comme à l’extérieur du secteur public (Tõnurist, Kattel et Lember, 2017).

Ensuite, les LISP utilisent des méthodes expérimentales. Ils ont habituellement recours à un éventail d’approches innovantes et hybrides qui associent des « technologies numériques, des méthodes issues des sciences des données et surtout des approches axées sur le design » telles que la conception créative centrée sur l’humain et l’ethnographie des utilisateurs. Leur autorité et leur influence tiennent au fait qu’ils revendiquent des compétences méthodologiques plutôt qu’une connaissance du sujet considéré, leurs activités étant transversales et multisectorielles (Fuller et Lochard, 2016). Pour certains auteurs, les LISP se caractérisent par leur volonté d’adopter une approche de conception créative pour résoudre des problèmes touchant à la sphère publique. Ainsi, dans son rapport sur les laboratoires de politique publique dans les États membres de l’UE, la 27e Région les définit comme des « structures émergentes qui élaborent des politiques publiques à l’aide d’une approche innovante et axée sur le design, notamment en suscitant la participation des citoyens et des entreprises travaillant aux côtés du secteur public » (Fuller et Lochard, 2016). Tout naturellement, la spécificité des laboratoires est souvent de mettre en évidence de nouvelles méthodes de travail avec les citoyens à l’aide d’études ethnographiques et fondées sur des entretiens, qui sont ensuite récupérés par l’organisme public commanditaire. Le prototypage et le processus itératif qui devraient s’ensuivre font partie intégrante de l’approche de conception créative, qui va au-delà de la simple rédaction de rapports papier plus traditionnels et formels, mais ces phases sont rarement mises en œuvre dans la pratique.

Comme Kimbell et Bailey (2017) l’ont relevé, la conception et la diffusion d’idées par des moyens visuels, performatifs et matériels dans le cadre d’une approche axée sur le design peinent à s’imposer face à l’élaboration de textes écrits formels, traditionnellement utilisés pour rendre compte de l’action publique. La nature ludique et immersive de la redéfinition d’un problème et la réalisation physique des prototypes semblent sans doute improductives à ceux qui sont habitués à voir des propositions présentées sous la forme de rapports remplis de tableaux et de graphiques. En outre, si le design thinking suscite aujourd’hui le vif engouement des gouvernements, qui continuent de créer des laboratoires et des unités internes et sollicitent en permanence les cabinets de conseil et autres organismes qui peuvent « coconcevoir » avec eux des solutions à des problèmes spécifiques, cette tendance ne va probablement pas durer éternellement. Les méthodes permettant de répondre aux défis sociétaux en concevant des politiques et des services publics changent continuellement. Malgré le vif succès qu’elles rencontrent actuellement, il serait étonnant que les approches fondées sur le design, comme d’autres méthodes et boîtes à outils connexes, ne tombent pas en disgrâce un jour ou l’autre.

Enfin, les LISP sont souvent clairement associés à un mouvement vers des processus d’élaboration des politiques publiques plus participatifs, qui marque l’attribution aux citoyens des moyens de favoriser l’innovation publique et stratégique (Carstensen et Bason, 2012 ; Schuurman et Tõnurist, 2017). L’implication des citoyens concernés par certains problèmes peut concourir à redéfinir ceux-ci de manière plus précise que ne le feraient des professionnels agissant isolément (Fung, 2015) en surmontant les asymétries d’information entre les administrations et les citoyens. La participation des citoyens à tous les stades du processus de conception (définition et délimitation des problèmes, conception de solutions nouvelles et imaginatives et mise en œuvre de solutions efficaces) a des effets positifs. Les laboratoires non gouvernementaux considèrent qu’ils peuvent se substituer aux cabinets de conseil en proposant de nouvelles approches de résolution des problèmes centrées sur l’expérience vécue des usagers des services. Leur position unique offre un moyen de se faire entendre des pouvoirs publics à ceux qui, sans cela, ne pèseraient pas dans des décisions qui les touchent directement (McGann, Wells et Blomkamp, 2019).

Tous les problèmes, néanmoins, ne peuvent pas être traités en mettant à contribution un nombre toujours plus grand de personnes concernées aux profils divers. Dans la pratique, la mesure dans laquelle les citoyens sont considérés comme des participants actifs à la conception de la solution varie selon les types d’approches fondées sur le design (Blomkamp, 2018). Lorsque les citoyens commenceront à soupçonner que leur implication dans les tâches de coconception n’est rien d’autre que « de la poudre aux yeux » et non une tentative véritable de les associer à l’élaboration des solutions, ou lorsque les pouvoirs publics commenceront à se demander si les coûts sont véritablement comptabilisés dans les bénéfices, cette approche risque sans doute de perdre de sa popularité. La longue histoire des gouvernements qui ont utilisé la participation des citoyens de manière peu constructive et guère honnête – en particulier purement et simplement comme un moyen d’éducation (ou de manipulation) et de mobilisation (ou d’apaisement) (Damgaard et Lewis, 2014) – porte à croire que la mise en œuvre de la coconception par les laboratoires ne visera pas toujours à obtenir une contribution sérieuse.

Les LISP semblent être dans une situation délicate, et leur orientation vers l’innovation et la coproduction de solutions grâce à la participation citoyenne soulève de nombreux problèmes épineux. Une étude approfondie menée sur cinq laboratoires établis en Australie et en Nouvelle-Zélande et fondée sur des entretiens avec des membres de leur personnel a révélé le manque de soutien politique auquel ces structures sont confrontées lors des changements ministériels et du renouvellement des agents dans les services, la résistance des fonctionnaires de niveau intermédiaire aux nouveaux modes de travail et une vive tension entre les ressources requises pour créer des solutions à l’aide d’approches (authentiquement) axées sur le design et les pressions politiques exercées en vue de l’obtention rapide de ces solutions (McGann, Wells et Blomkamp, 2019). Ainsi, ces personnels ont décrit comment l’importante rotation des responsables à des postes politiques et administratifs favorisait la réalisation d’actions à court terme et créait un environnement dans lequel ces responsables attendaient avec impatience le changement et aspiraient à des innovations (rapides) pouvant être annoncées par les ministres. Ils ont également indiqué que les traditions administratives bien ancrées des systèmes bureaucratiques publics étaient un frein à l’introduction de nouveaux modes de travail, en particulier par le biais du « blocage » exercé par les cadres intermédiaires qui sont en mesure d’entraver le changement.

Au-delà du traitement par expérimentation des problèmes touchant à la sphère publique qui est emblématique des LISP, la réflexion sur l’innovation publique a pris un tournant récent avec le concept des bureaucraties innovantes. Dans l’esprit du débat précédent sur la nécessité des LISP, certains auteurs affirment que l’innovation dans le secteur public est coincée entre le besoin de changement et le besoin de stabilité. Les administrations publiques doivent réussir tant bien que mal à trouver un juste équilibre permettant de libérer l’innovation tout en maintenant la stabilité sociopolitique. Kattel, Drechsler et Karo (2019) font valoir que les États doivent soutenir les « bureaucraties innovantes » – des constellations d’organisations publiques capables de concilier stabilité et agilité. Selon ces auteurs, si les pouvoirs publics créent de nouvelles organisations (comme des laboratoires) dirigées par des personnes extérieures charismatiques, mais que ces personnes et leurs réseaux restent en dehors des rouages de la pratique administrative, l’innovation ne sera pas pérenne au sein du secteur public.

Il s’agit là d’une approche systémique pour comprendre l’innovation dans le secteur public, qui nous amène de manière pertinente au-delà du concept de petites unités agiles dotées d’une nouvelle boîte à outils (de design) permettant de remédier à tous les problèmes qui se posent sur le difficile terrain de l’innovation dans un espace public, financé à l’aide de fonds publics et soumis à l’obligation de rendre des comptes publiquement. Comme d’autres études systémiques sur l’innovation dans le secteur public l’ont montré, il faut que les systèmes dans leur intégralité s’orientent vers de nouveaux modes de travail qui les rendront plus ouverts à l’innovation (Lundvall, 1992).

Il convient de prendre en compte ici les études précédentes consacrées à l’innovation du secteur public qui se sont attachées clairement à comprendre les mécanismes qui favorisent l’innovation au sein de l’administration d’un point de vue systémique. Dans l’une d’elles, nous nous sommes penchés sur les collectivités locales australiennes et avons observé que les réseaux internes et externes à ces administrations contribuaient largement à façonner les cultures locales et à encourager l’innovation (Considine, Lewis et Alexander, 2009). Dans une seconde étude, nous avons comparé trois administrations municipales européennes et démontré l’importance de l’ensemble des structures de gouvernance, des réseaux et des styles de direction pour stimuler les capacités d’innovation (Lewis et al., 2017).

Ces études, ainsi que d’autres, mettent en évidence la valeur ajoutée que génère le fait de penser l’innovation sous l’angle des réseaux/systèmes et au-delà des organisations prises isolément, afin de construire des systèmes solides capables de susciter l’innovation dans le secteur public et d’assurer sa pérennité. L’introduction de nouvelles approches centrées sur le design semble particulièrement utile pour redéfinir les problématiques et trouver un plus large éventail de solutions potentielles, ce qui implique également de prendre en compte des opinions qui n’auraient pas d’autre moyen de s’exprimer sans cela. Si les LISP sont aujourd’hui en vogue et ont un rôle essentiel à jouer dans l’élaboration de solutions novatrices en réponse à des problèmes touchant à la sphère publique, ils ne peuvent à eux seuls relever tous les défis sociétaux complexes auxquels les nations sont confrontées. Leur statut d’observateur extérieur leur permet d’apporter de nouvelles idées. Les travaux de recherche que nous avons réalisés sur les laboratoires australiens indiquent néanmoins qu’ils se heurtent à de multiples difficultés en tentant d’introduire la conception créative dans les systèmes d’élaboration des politiques publiques.

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