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L’impact du fardeau administratif sur l’efficacité de la gouvernance publique n’est pas une fatalité, et les moyens d'y remédier

par Pamela Herd et Donald Moynihan

 

 

Les formalités bureaucratiques, les régulations complexes – ou ce que Pamela Herd et Donald Moynihan qualifient de fardeau administratif – entraînent souvent des délais et des frustrations dans les interactions entre les citoyens et l’administration. Les fardeaux administratifs affectent l’efficience de l’action publique et peuvent même parfois entraver l’accès à des droits fondamentaux tels que le vote. Parce que les fardeaux administratifs affectent la perception du gouvernement par les citoyens et reproduisent souvent les inégalités, comprendre les raisons de leur existence et comment ils peuvent être atténués est essentiel dans une perspective de transformation de l’action publique.

Dans cet article, Pamela Herd et Donald Moynihan livrent à Action publique. Recherche et pratiques un aperçu synthétique et dédié aux praticiens du secteur public de leur récent ouvrage Administrative Burden : Policymaking by Other Means.  

 

 

Il est tentant de considérer les difficultés que rencontrent les citoyens dans leurs interactions avec les services publics – par exemple lorsqu’ils recherchent des informations sur un dispositif ou renseignent des formulaires – comme un mal nécessaire au fonctionnement de l’État administratif. Or, ce fardeau administratif joue un rôle bien plus crucial dans la qualité de la gouvernance qu’il n’est couramment admis : bien plus qu’une source d’irritation, il a un impact sur la capacité des administrés à exercer leurs droits fondamentaux de citoyens, comme voter, ou à accéder à des services publics susceptibles d’améliorer leur qualité de vie. Le fardeau administratif compromet l’efficacité des programmes publics. Les politiques publiques visant à réduire les inégalités déployées par les États ne touchent souvent, en réalité, qu’une fraction de la population visée. Elles laissent au bord de la route les individus dans l’incapacité de s’acquitter des démarches attendues d’eux, et leur efficacité s’en trouve mécaniquement entamée. Si le fardeau administratif est dans certains cas inévitable – les coûts peuvent être au service de valeurs politiques importantes ou refléter des réalités administratives –, son intérêt semble souvent, au mieux, discutable et, au pire, totalement injustifié au regard de ses coûts.

Le fardeau administratif est donc au cœur de grandes questions concernant l’État administratif : les citoyens sont-ils, dans la pratique, en capacité de jouir des droits et des prestations dont ils bénéficient en théorie ? Les politiques publiques fonctionnent-elles ? En quoi l’État favorise-t-il ou, au contraire, réduit-il les inégalités ? Ces questions en appellent d’autres : comment prendre en compte ce fardeau ? Comment déterminer dans quelles circonstances il est injustifié ? Comment concevoir et piloter des programmes publics de manière à alléger le fardeau administratif pour les citoyens ? À quels acteurs revient-il d’attirer l’attention sur ce fardeau et comment arbitrent-ils ? Le cadrage de ces questions pratiques passe dans un premier temps par la définition des concepts utilisés dans le présent article. Ce faisant, nous proposons une boîte à outils pour rendre l’administration simple, accessible et respectueuse des citoyens au service desquels elle est.

À quoi renvoie la notion de fardeau administratif ? À la pénibilité des démarches à accomplir pour bénéficier de politiques publiques, selon le ressenti des intéressés (Burden et al. 2012). Nous nous concentrons ici sur les coûts liés, pour les citoyens, à la recherche d’informations sur les services publics (coûts d’apprentissage), au respect des règles et des exigences (coûts de conformité) et au stress, à la perte d’autonomie, aux sentiments d’impuissance ou de dévalorisation que ressentent les individus à cette occasion (coûts psychologiques) (Herd et Moynihan 2018). Le tableau 1 ci-après revient en détail sur ces trois catégories de coûts.

 

Tableau 1 : les composantes du fardeau administratif

Coûts d’apprentissage

Temps et efforts consacrés à chercher des informations sur un dispositif ou un service et à vérifier son éligibilité audit service, la nature des prestations, les conditions à remplir et les modalités d’accès.

Coûts de conformité

Fourniture de renseignements et de justificatifs pour attester de l’éligibilité au dispositif ou au service ; coûts financiers associés à l’accès aux services (honoraires, représentation juridique, frais de déplacement) ; coûts engagés pour s’affranchir de demandes discrétionnaires de gestionnaires ou pour répondre à ces demandes.

Coûts psychologiques

Sentiment de dévalorisation au moment de solliciter et de bénéficier d’un dispositif impopulaire ; perte d’autonomie liée à un suivi administratif intrusif ; frustration d’avoir à faire face à des coûts d’apprentissage et de conformité et à des procédures injustes ou superflues ; stress lié à l’incertitude quant à la capacité à respecter la procédure requise et à faire face aux coûts de conformité.

Adapté de Herd et Moynihan 2018

 

Notre réflexion se limite au fardeau qui pèse sur les particuliers. Le fardeau réglementaire qui pèse sur les entreprises fait en effet déjà l’objet de nombreuses publications. Des organisations internationales telles que la Banque mondiale et l’OCDE encouragent les États à alléger leur réglementation. Comparativement, le fardeau qui pèse sur les citoyens passe au second plan. Ce déséquilibre traduit le succès des actions menées par le secteur privé en faveur d’un allègement de la réglementation. Le fardeau administratif, en revanche, ne fait pas l’objet d’une opposition bien structurée. Et pourtant, les doléances des citoyens au sujet des lourdeurs administratives n’épargnent pratiquement aucun domaine de la sphère publique, le premier motif d’insatisfaction et d’irritation étant la complexité des procédures.

 

Pourquoi s’intéresser au fardeau administratif ?

Le fardeau administratif a un impact bien réel sur la vie des individus, et c’est en cela que les États devraient y être attentifs. Le fardeau administratif peut supposer des coûts importants pour les citoyens, surtout si les dispositifs de politiques publiques n’atteignent pas leurs bénéficiaires supposés.

 

Un fardeau lourd de conséquences

Les études qui modélisent les effets du fardeau administratif sont rares, et c’est l’une des raisons pour lesquelles il est difficile de saisir toute l’ampleur de son impact. Une étude réalisée en Afrique du Sud fait toutefois figure d’exception. Carolyn Heinrich (2016) y a analysé un ambitieux programme de transferts sociaux (Child Support Grant) destiné à améliorer la sécurité économique de 11 millions d’enfants. Ce programme visait à accroître la stabilité des familles bénéficiant de ces transferts et les résultats en matière d’éducation. Les participants ont néanmoins été confrontés à des coûts de conformité élevés (grand nombre de documents à fournir, retards de traitement des bureaux d’aide sociale) et à des coûts d’apprentissage alourdis par des modifications des règles existantes. De ce fait, la plupart des bénéficiaires ont subi un arrêt des transferts sociaux, par erreur dans quatre cas sur cinq. La perte de ressources pour les familles a eu des répercussions négatives sur le devenir des adolescents, avec une hausse de la consommation d’alcool et des délits. En d’autres termes, un programme pourtant conçu avec les meilleures intentions a pâti du fardeau administratif.

Le fardeau administratif a aussi des conséquences sur l’exercice de droits démocratiques fondamentaux tels que le droit de vote. On associe souvent l’acte de voter au dépôt d’un bulletin dans l’urne, mais ce n’est que la dernière étape de la procédure électorale. Le processus d’inscription sur les listes électorales est le plus lourd de conséquences en matière de fardeau administratif. Dans les pays où l’inscription sur les listes ne peut pas se faire le jour du scrutin, la participation à la vie politique induit des coûts d’apprentissage et de conformité supplémentaires, avec pour corollaire une réduction de la participation électorale. Des études menées aux États-Unis ont montré que les États où les citoyens peuvent s’inscrire sur les listes électorales le jour du scrutin affichent une participation supérieure de trois à sept points de pourcentage, après le contrôle des autres variables (Burden et al. 2014).

Une expérience de terrain menée en France a montré comment un allègement des démarches d’inscription électorale pouvait faire progresser la participation (Braconnier, Dormagen et Pons 2017). Cette expérience a été réalisée à l’occasion des élections présidentielles et législatives de 2012 auprès de 20 500 foyers sélectionnés de manière aléatoire. Par comparaison avec un groupe témoin, les citoyens ayant reçu la visite de militants qui les avaient informés et aidés à s’inscrire étaient plus enclins à s’inscrire et à voter. Les visites ont ainsi accru les inscriptions de 29 %, et 93 % de ces inscrits ont participé à au moins un scrutin depuis 2012. D’après des enquêtes postérieures à ces scrutins, les citoyens ayant reçu cette assistance ont également renforcé leurs connaissances civiques et se sont intéressés davantage aux élections en étant mieux au fait de leurs tenants et aboutissants. Les forts liens de causalité évoqués par cette étude donnent à penser que les coûts d’apprentissage et de conformité freinent les inscriptions, et que la réduction de ces coûts aide à rendre les citoyens plus engagés dans la participation citoyenne.

 

Le fardeau administratif pèse sur les inégalités

Les études portant sur la participation politique soulignent une deuxième raison, pour les États, de s’intéresser au fardeau administratif : ses effets sont distributifs. Certains groupes en pâtissent plus que d’autres, ce qui peut entraîner une aggravation des inégalités sociales existantes. S’agissant du comportement électoral, la participation des groupes à revenus plus élevés est plus forte, car ces groupes sont plus susceptibles d’être inscrits sur les listes électorales ; en revanche, s’ils sont inscrits, les groupes à bas revenus votent dans des proportions similaires à celles des groupes à plus hauts revenus (Herd et Moynihan 2018). Dès lors, simplifier les procédures d’inscription sur les listes électorales favorise la participation des groupes à bas revenus, des plus jeunes et des groupes issus des minorités. Les principaux bénéficiaires de l’expérience menée en France pour aider les citoyens à s’inscrire depuis leur domicile étaient des immigrés, des individus ne parlant pas français à la maison, les jeunes et les moins formés (Braconnier, Dormagen et Pons 2017). De la même manière, une étude portant sur les modifications intervenues dans les politiques électorales américaines entre 1978 et 2008 a montré que des procédures d’inscription simplifiées contribuaient à accroître le nombre de votants parmi les groupes à bas revenus (Rigby et Springer 2011). En d’autres termes, la réduction du fardeau administratif se traduit par un électorat plus représentatif de l’ensemble des citoyens.

Du fait du fardeau administratif, les groupes vulnérables peuvent avoir plus de mal à faire valoir leur éligibilité à des dispositifs et à participer pleinement à la société. Nisar (2018) met en évidence le fardeau administratif auquel se heurtent au Pakistan les individus non conformes dans l’expression de genre pour obtenir des pièces d’identité, documents désormais indispensables pour trouver du travail, faire valoir des droits de propriété, accéder aux services sociaux ou lors de contrôles de sécurité. Les groupes plus vulnérables dont les gestionnaires estiment qu’ils ont moins besoin d’aide sont soumis à un fardeau plus lourd, qui vient s’ajouter à une discrimination informelle de la part de l’administration.

Les politiques publiques ciblant les catégories pauvres sont plus susceptibles d’être associées à des démarches administratives lourdes que les politiques universelles destinées à l’ensemble de la population. Aux États-Unis, le taux de recours à des dispositifs ayant une dimension plus universelle comme Social Security et Medicare est proche de 100 %, mais est nettement inférieur pour les programmes assujettis à des critères de revenu visant typiquement les populations pauvres (Herd et Moynihan 2018). Il est ainsi compris entre 40 % et 60 % pour l’assurance sociale complémentaire pour les personnes âgées et handicapées (Supplemental Social Insurance), d’environ 66 % pour le programme d’aide alimentaire (Supplemental Nutrition Assistance Program), entre 30 % et 60 % pour les allocations chômage et entre 50 % et 70 % pour Medicaid. Pour l’Earned Income Tax Credit (EITC), équivalent de la prime d’activité en France, le taux de recours est d’environ 80 %. Les allocations versées aux familles avec un enfant à charge avaient un taux de recours compris entre 77 % et 86 %, avec une chute de ce pourcentage après la réforme de la protection sociale menée dans les années quatre-vingt-dix. Leur successeur, le Temporary Assistance for Needy Families (TANF, programme d’assistance temporaire aux familles dans le besoin) a un taux de recours nettement inférieur qui se situe entre 42 % et 52 %. Ces dispositifs et les programmes universels comme Social Security diffèrent sur un point important : les gestionnaires des dispositifs assujettis à des critères de revenu doivent déployer plus de moyens pour distinguer, parmi les bénéficiaires potentiels, ceux qui sont éligibles de ceux qui ne le sont pas. Or, les procédures créées à cette fin ne font qu’alourdir le fardeau administratif.

Le capital humain, défini comme le stock de capacités et de caractéristiques innées que possèdent les individus et les connaissances et les compétences qu’ils acquièrent au fil du temps, peut renforcer la mesure dans laquelle le fardeau administratif creuse les inégalités. Les individus dotés d’un capital humain plus important seront généralement mieux armés pour faire face au fardeau administratif. Pour prendre un exemple, un électeur en meilleure forme physique aura plus tendance à se rendre au bureau de vote à pied (Burden et al. 2017). Les individus ayant plus de liens sociaux ou ayant fait plus d’études se familiariseront plus facilement avec un programme et comprendront mieux les exigences à satisfaire pour en bénéficier. Ceux maîtrisant mieux les technologies ou plus persévérants seront plus à même de s’acquitter avec succès de démarches administratives en ligne. Résultat : ce sont les individus les plus susceptibles d’avoir besoin de services, comme les personnes malades, pauvres ou âgées et les personnes confrontées à une perte de leurs capacités cognitives, qui ont le plus de mal à venir à bout des formalités lourdes à accomplir pour accéder à ces services. De nombreuses études soulignent que les individus qui viennent à manquer de ressources affichent une performance cognitive inférieure (Mullainathan et Shafir 2013). Ils auront probablement du mal à accomplir des démarches administratives qui récompensent la rigueur et la persévérance.

Les conséquences de la décision prise par l’État américain de l’Arkansas en 2018 d’imposer aux bénéficiaires du programme public d’assurance santé réservé aux plus démunis Medicaid de justifier d’un travail illustrent le lien qui existe entre capital humain et impact du fardeau administratif. Parce qu’ils étaient dans l’incapacité de faire face aux coûts de conformité, des milliers de bénéficiaires n’ont logiquement pas tardé à perdre leur couverture maladie. La couverture des adultes à bas revenus est ainsi passée de 70,5 % à 63,7 %, alors même que 95 % des individus exclus du programme avaient bien une activité professionnelle (Sommers et al. 2019). Le problème est qu’ils ne parvenaient pas à en justifier du fait de la lourdeur des démarches à accomplir. Les coûts d’apprentissage ont ici joué un rôle important. Un tiers des individus concernés n’étaient pas au fait des nouvelles exigences et 44 % n’étaient pas sûrs qu’elles s’appliquent à leur situation. Les coûts de conformité ont eu leur importance également. L’État de l’Arkansas avait imposé aux bénéficiaires d’effectuer les démarches en ligne, alors qu’un tiers des bénéficiaires adultes de Medicaid dans cet État n’avaient pas accès à internet. En somme, une politique publique qui se voulait inciter au travail a non seulement échoué à atteindre cet objectif, mais a en outre eu pour effet d’entraîner la perte d’une couverture maladie pour un grand nombre de bénéficiaires à bas revenus du fait de la lourdeur des démarches administratives associées.

En l’absence d’une réflexion sur le fardeau qu’elles font peser sur les administrés, les réformes de simplification administrative peuvent en réalité aggraver la situation. Au Royaume-Uni, les réformes du système de versement de prestations d’invalidité, et en particulier le remplacement de l’allocation de subsistance pour handicap (Disability Living Allowance  DLA) par la prestation pour l'autonomie personnelle (Personal Independence Payment  PIP), ont nettement accru les coûts de conformité. Ces réformes visaient à réduire les dépenses tout en rendant le système « plus juste, plus simple à gérer et plus lisible » (Office for Budgetary Responsibility 2019, p. 62). En guise d’allègement du fardeau administratif, les bénéficiaires ont dû subir des réévaluations plus fréquentes de leur éligibilité aux prestations et des niveaux de celles-ci. Ce durcissement des évaluations n’a réduit ni les dépenses liées au dispositif ni le nombre de bénéficiaires. En revanche, il s’est traduit par un allongement des délais de versement des prestations et par des coûts de conformité importants pour les bénéficiaires (Office for Budgetary Responsibility 2019). Un bilan du programme réalisé en 2017 par un organisme indépendant a montré que 65 % des refus de prestations ayant fait l’objet d’un recours avaient été annulés. À ce pourcentage d’erreur élevé vient s’ajouter le retard pris dans le traitement des dossiers, une procédure de recours durant en moyenne 31 semaines (BBC, 2017). De plus, les contestations des décisions d’éligibilité et de niveau de prestations ont rapidement augmenté, passant de 142 sur la période 2015-2016 à 9 320 entre 2018 et 2019 (Bulman 2019). Selon un représentant de la Multiple Sclerosis Society, engagée dans la lutte contre la sclérose en plaques, « cette recrudescence des recours n’est guère étonnante, dès lors que la procédure d’évaluation est totalement inadaptée à la situation de personnes handicapées. Nous recevons de nombreux témoignages de l’état de grande anxiété et de stress dans lequel le processus plonge les personnes, sans compter ses dommages pour la santé des individus. Même ceux dont les aides ont été revues à la hausse nous disent que les démarches ont des conséquences lourdes pour leur bien-être physique et émotionnel » (Bulman 2019).

 

Comment alléger le fardeau administratif ?

Les gouvernements mènent volontiers des réformes qui visent à réduire la paperasserie pour les entreprises, mais sont moins attentifs à diminuer le fardeau administratif qui pèse sur les particuliers. Nous exposerons brièvement dans cette partie les axes d’une possible réforme dans ce domaine.

 

Informer, simplifier et accompagner

Plusieurs options s’offrent aux États prêts à agir pour réduire le fardeau administratif. Certaines mettent la priorité sur la réduction des coûts d’apprentissage, d’autres, sur la réduction des coûts de conformité (à noter que les efforts déployés pour réduire directement les coûts psychologiques ont été peu étudiés).

Les actions visant à informer sur les programmes, voire à en réexpliquer le fonctionnement, peuvent abaisser les coûts d’apprentissage. Ainsi, aux États-Unis, lors d’une expérience de terrain portant sur un dispositif de récompense fiscale destiné aux travailleurs pauvres, il a été constaté que rappeler aux bénéficiaires potentiels du dispositif ce qu’ils pouvaient en retirer en utilisant un langage simple et des chiffres concrets avait accru le taux de recours (Bhargava et Manoli 2015).

Pour certains types de démarches administratives, en revanche, expliquer aux citoyens qu’ils sont éligibles à un dispositif ou leur rappeler les dates butoirs à respecter ne suffit pas. Ainsi, dans le cas de l’expérience sur l’assistance à l’inscription sur les listes électorales menée en France, les citoyens français ayant bénéficié de cette assistance, avec à la clé des coûts de conformité réduits, étaient plus susceptibles de participer au scrutin que ceux qui avaient simplement reçu des informations. Ce qu’il faut retenir ici, c’est que dans le cas de démarches administratives exigeantes, il ne suffit pas de bien orienter les citoyens.

Simplifier les procédures est une stratégie possible de réduction des coûts de conformité. À titre d’exemple, pour accroître le taux de recours à des programmes sociaux, diminuer la fréquence des démarches de renouvellement, proposer des rendez-vous téléphoniques plutôt que sur place ou prévoir un formulaire unique pour différents dispositifs se recoupant en partie sont autant de techniques qui ont fait leurs preuves (Herd et Moynihan 2018).

Et si les démarches ne se prêtent pas à une simplification, une autre stratégie existe : il s’agit pour l’administration ou d’autres acteurs d’apporter une aide directe aux individus pour qu’ils puissent faire face aux coûts de conformité. Un programme de transferts sociaux destiné à venir en aide aux femmes pauvres en Inde illustre combien ce type d’aide est précieux. Le taux de recours à ce programme était faible (seulement un tiers des femmes éligibles). Une expérience de terrain portant sur plus de 1 200 femmes a examiné les effets de différentes actions destinées à accroître le taux de recours. La fourniture d’informations a permis d’atteindre cet objectif, mais uniquement pour les femmes suffisamment alphabétisées pour être capables de lire les informations en question. L’apport d’une assistance pour remplir des formulaires ou le contact direct avec l’administration pour solliciter des prestations sont des mesures qui ont largement porté leurs fruits : les demandes ont augmenté de 41 % dans le cas de la première, et de 70 % pour la seconde. Les conclusions de cette expérience sont également venues étayer les effets distributifs du fardeau administratif. L’aide directe aux postulantes a été la plus bénéfique pour les groupes les plus vulnérables d’une population éligible déjà relativement pauvre : les femmes illettrées, sans relations politiques ou dotées d’une autonomie limitée pour participer sans permission à des activités en dehors du foyer (Gupta 2017).

Deux expériences de terrain menées dans l’enseignement supérieur aux États-Unis confirment le potentiel d’une assistance directe. L’une a montré qu’informer les familles qu’elles remplissaient les conditions pour bénéficier d’un programme d’aide financière pour l’enseignement supérieur avait eu peu d’effets sur l’amélioration du taux de recours ; en revanche, simplement les aider à remplir les formulaires complexes a nettement fait progresser les demandes, et les inscriptions à l’université ont augmenté de 29 % (Bettinger et al. 2012). Une autre étude s’est intéressée à un programme visant à faciliter le remboursement des prêts étudiants et à en abaisser les coûts. Le seul fait d’envoyer un formulaire électronique prérempli que les intéressés n’avaient plus qu’à signer et à renvoyer a fait passer la participation de 24 % à 60 % (Mueller et Yannelis 2019). Ce type d’assistance est grandement facilité par les technologies de l’information (préremplissage de formulaires électroniques ou simulateurs de prestations, notamment).

 

Mettre à profit les technologies de l’information et les données administratives pour transférer le fardeau administratif à l’État

Le recours aux technologies de l’information peut permettre de réduire le fardeau administratif. Ainsi, la possibilité d’effectuer des démarches en ligne fait gagner du temps en évitant d’avoir à se rendre sur un site physique pour retirer ou présenter un formulaire. En investissant dans des systèmes informatiques capables d’intégrer des données issues de différents programmes, l’État peut dispenser les demandeurs de prestations d’avoir à fournir les mêmes renseignements à de multiples reprises, tout en améliorant la précision des données. Ainsi, pour vérifier l’éligibilité d’un demandeur à un dispositif, les renseignements tirés de déclarations fiscales seront vraisemblablement plus fiables que les revenus déclarés par le demandeur.

La réduction des coûts de conformité est l’objectif central du principe du « Dites-le-nous une seule fois » en vigueur en Estonie : l’idée sous-jacente est que les citoyens ne devraient avoir à partager des renseignements avec l’administration qu’une fois pour toutes (Heller 2017). Les coûts de conformité liés aux interactions entre l’État et les administrés s’en trouvent abaissés, celles-ci (payer ses impôts, inscrire ses enfants à l’école, renouveler une ordonnance, etc.) s’effectuant de plus en plus en ligne. Des prestataires de services comme les médecins peuvent aller consulter les dossiers de leurs patients (à l’exclusion d’autres aspects de leur profil numérique) plutôt que leur donner des formulaires à remplir. La technologie repose sur une carte d’identité à puce obligatoire, des codes pin et les chaînes de blocs, mais c’est un engagement de chaque instant envers une certaine conception d’un État numérique qui donne à l’Estonie une place à part.

En Inde, le système national d’identification Aadhaar a fait le pari des technologies de l’information pour le potentiel qu’elles offrent en termes de réduction drastique du fardeau administratif. Plus d’un milliard de personnes sont déjà enregistrées dans ce système qui associe un numéro à 12 chiffres à des photos, des scans de l’iris et des empreintes digitales. Objectif déclaré du programme : faire disparaître les coûts de conformité et la corruption liés à la distribution de l’aide alimentaire en échange de tickets papier. Aadhaar a fait couler beaucoup d’encre, suscitant des inquiétudes en matière de protection de la vie privée. Si la Cour suprême indienne a autorisé la poursuite du programme pour les services publics, elle a en revanche interdit aux entreprises privées d’exiger la nouvelle carte d’identité et enjoint le gouvernement à voter une loi relative à la protection des données à caractère personnel pour rétablir la confiance dans le programme. D’un autre côté, un précurseur du système Aadhaar fondé sur l’emploi de cartes biométriques mis en œuvre dans l’État indien de l’Andhra Pradesh a montré que cette technologie réduisait les coûts de conformité : non seulement il faisait gagner du temps aux participants dans leurs démarches avec l’administration, mais il réduisait également les « fuites » de versements entre l’administration et les bénéficiaires. Neuf usagers sur dix ont déclaré préférer le système de la carte à puce à l’ancien système (Muralidharan, Niehaus et Sukhtankar 2016).

Une autre possibilité consiste à utiliser les données administratives pour enregistrer automatiquement des individus jugés éligibles à des programmes ou à des droits (Herd et Moynihan 2018). C’est ainsi que dix-sept États américains ont adopté l’inscription automatique sur les listes électorales. Ce type de technique réduit considérablement les coûts psychologiques associés au fait de devoir faire la démarche de s’inscrire et également les coûts d’apprentissage et de conformité. Ces coûts ne sont pas totalement effacés si la personne décide de continuer de participer au programme, mais les barrières à l’adhésion au programme sont nettement réduites.

Si l’utilisation de la technologie offre un fort potentiel, elle comporte aussi des risques importants. Elle peut être mise à profit pour alléger le fardeau administratif, tout en étant susceptible de l’alourdir. Des systèmes automatisés pourraient ainsi être utilisés pour imposer des lourdeurs administratives à tel ou tel individu de manière ciblée et intrusive et priver les gestionnaires de la possibilité d’alléger le fardeau administratif lorsque les circonstances l’exigent. De manière plus générale, l’absence de protection adéquate et de respect de la confidentialité des données pourrait faire que les citoyens se trouvent plus exposés à des mesures intrusives ou autocratiques. La technologie – comme n’importe quelle autre innovation – ne réduira le fardeau administratif que si c’est l’objectif poursuivi par les acteurs qui la contrôlent.

 

Prendre en compte le rôle des tiers

Les développements qui précèdent étaient consacrés aux interactions entre l’État et les citoyens. Or, de nombreux services publics sont fournis par des tiers qui, comme les agents publics, ont la possibilité de moduler le fardeau administratif. Ils ont cependant une plus grande marge de manœuvre pour moduler ce fardeau, et le contrôle de cette modulation est parfois difficile à réaliser. Une expérience de terrain menée en Belgique en offre un bon exemple. Jilke, Van Dooren et Rys (2018) utilisent un dispositif ingénieux pour faire la démonstration de la différence de coûts d’apprentissage auxquels les individus sont exposés dans la sphère publique et dans la sphère privée. Les chercheurs ont envoyé des courriels depuis des comptes fictifs de retraités pour demander des renseignements sur la marche à suivre pour connaître les procédures d’obtention d’une place en maison de retraite en Belgique. La moitié des messages émanaient d’un expéditeur au nom typiquement flamand, tandis que l’autre moitié des expéditeurs avaient un nom à consonance maghrébine. Cette technique de recherche est couramment employée pour détecter une possible discrimination à l’encontre de certains allocataires. Alors que les maisons de retraite publiques ont donné les mêmes informations quel que soit le nom du demandeur, les prestataires privés ont eu tendance à fournir moins de renseignements aux demandeurs ayant un nom à consonance maghrébine (20 points d’écart entre les prestataires publics et privés). Les conclusions de cette étude confirment que la fourniture sélective de renseignements aux fins d’augmenter les coûts d’apprentissage peut être utilisée par des structures pour exclure des participants. Tout au moins dans le contexte qui nous occupe, les acteurs privés ont été davantage enclins à l’utiliser pour restreindre l’accès aux services publics. L’influence de prestataires tiers sur le fardeau administratif peut se révéler particulièrement pernicieuse lorsqu’ils retirent un bénéfice de ce fardeau. Par exemple, en Floride, des prestataires privés qui s’étaient vu confier par l’État des missions de distribution d’aides sociales et d’accompagnement de personnes en difficulté ont créé des formalités administratives superflues pour lesdits bénéficiaires, avec pour double effet une baisse du recours aux services et une hausse des bénéfices pour le prestataire (Soss et al. 2011).

La part de responsabilité des tiers dans la création de lourdeurs administratives pose la question d’un encadrement par les pouvoirs publics. Ceux-ci encadrent déjà les acteurs du secteur privé qui fournissent des services publics à travers un suivi du respect des normes, de la qualité des services offerts et de la performance financière. Ils pourraient étendre leur encadrement au fardeau administratif en s’assurant que les prestataires ne retirent pas de bénéfice d’une complexification de l’accès aux services publics. Le contrôle pourrait par exemple porter sur la transparence et la réactivité des prestataires privés ainsi que sur le degré de complexité des procédures qu’ils proposent et prévoir des enquêtes auprès des usagers sur leur perception de la manière dont ils sont traités.

 

Investir pour renforcer les capacités administratives

Si nous proposons des pistes pour transférer le fardeau administratif vers l’État, il convient de signaler que ce transfert ne sera pas financièrement anodin. Cela suppose des pouvoirs publics avisés et compétents et des investissements dans les technologies de l’information et les données administratives. Le modèle estonien doit sa réussite à l’adhésion d’une opinion publique favorable à la démocratie numérique et à des investissements considérables dans des portails numériques sécurisés pour des démarches comme le paiement d’impôts, la création d’une entreprise ou la prise de rendez-vous médical.

Les ressources financières, l’expertise administrative et la capacité d’organisation sont autant de facteurs qui déterminent jusqu’à quel point l’État peut alléger le fardeau administratif pour les citoyens. Les ressources financières influent sur la capacité d’un État à réduire le fardeau ou à faire qu’il ne pèse plus sur les administrés. Cet arbitrage peut facilement passer inaperçu si l’on se contente d’examiner les coûts que suppose la prestation de services pour les États en négligeant les coûts pour les administrés. Ainsi, l’utilisation de cartes biométriques dans l’État de l’Andhra Pradesh a coûté 4,1 millions de dollars à l’État indien, à mettre en balance avec des économies estimées à 4,3 millions de dollars en termes de gain de temps pour les citoyens et a par ailleurs accru les flux de prestations à hauteur de 32,8 millions de dollars (Muralidharan, Niehaus et Sukhtankar 2016). La notion de capacité recouvre également l’expertise administrative, car au bout du compte, ce sont les acteurs administratifs qui conçoivent les systèmes utilisés par les individus pour obtenir des prestations. Les acteurs dotés de davantage d’expertise peuvent mettre à profit ces compétences pour élaborer des systèmes plus facilement accessibles ou au contraire, pour instaurer plus d’obstacles.

L’étude d’Heinrich (2016) portant sur des programmes de transferts sociaux en Afrique du Sud souligne l’importance d’un État administratif efficace. Les commentaires de bénéficiaires ont montré que les problèmes rencontrés étaient amplifiés par une administration lente et peu à l’écoute :

Si vous perdez votre pièce d’identité et que vous vous rendez au ministère de l’Intérieur pour en obtenir une nouvelle, vous vous apercevez que le délai à prévoir est très long et que, pendant ce temps-là, vous ne pouvez pas déposer de dossier. À votre arrivée, on vous demande d’aller chercher une attestation. Quand vous revenez muni de celle-ci, vous vous entendez dire qu’elle n’est pas conforme.

Heinrich fait l’hypothèse que les effets du fardeau administratif se font peut-être plus sentir dans les pays plus pauvres, où l’État dispose de moins de moyens pour l’identifier et y apporter des solutions et où les individus sont moins aptes à y faire face en raison d’un capital humain inférieur en termes d’alphabétisation et de familiarité avec les démarches administratives.

 

Conclusion : sensibiliser à la question du fardeau administratif

Les décideurs et les gestionnaires publics seraient bien inspirés d’évaluer régulièrement l’apport du fardeau administratif et tendre à son allègement. Les concepts décrits dans cet article fournissent un cadre pour identifier et évaluer le fardeau administratif, que viennent compléter certains principes simples.

La réflexion sur le fardeau administratif doit s’appuyer sur des preuves. Une politique publique rationnelle digne de ce nom tient compte à la fois des coûts et des bénéfices de ce fardeau. Les décideurs et les gestionnaires publics doivent mettre en balance le bénéfice relatif, par exemple, d’une réduction de la fraude sociale et le coût relatif d’une limitation de l’accès aux prestations auxquelles des individus ont droit. Des preuves empiriques doivent dans toute la mesure du possible venir étayer cette réflexion.

Les organisations publiques doivent professionnaliser l’évaluation du fardeau, en s’appuyant sur des normes. Globalement, force est pourtant de constater que les gestionnaires publics ou les agents en contact avec le public ne sont pas sensibilisés à l’importance du fardeau administratif comme ils le sont, par exemple, à celle de la planification stratégique ou de la mesure de la performance, ces derniers concepts étant devenus omniprésents. Dans leurs tâches courantes, les gestionnaires publics n’ont pas à rendre de comptes sur le fardeau administratif comme ils ont à le faire pour la planification stratégique, la communication d’informations sur la performance ou la vérification. Et si les méthodes des coûts standards (Standard Cost Model) et les analyses coûts-bénéfices attirent l’attention vers le fardeau administratif, ces outils sont généralement axés uniquement sur la manière dont les entreprises ressentent ce fardeau, et non pas sur l’expérience des particuliers. L’Allemagne fait un peu figure d’exception à cet égard (Nationaler Normenkontrollat, 2013). Le programme de formation des futurs agents publics pourrait facilement intégrer l’étude du type de concept examiné ici.

S’il n’existe pas une méthode idéale pour mettre en pratique les observations relatives à la structure du fardeau administratif, il existe de plus en plus d’outils à disposition. Une approche centrée sur la personne s’attachera naturellement à cartographier les lourdeurs auxquelles les citoyens sont confrontés lorsqu’ils utilisent les services publics et à les leur éviter (Milkowska 2018). Sunstein (2019) engage les pouvoirs publics à appliquer les outils de l’analyse coûts-bénéfices aux désincitations (sludge) dans les services publics, en se fixant comme règle que les coûts des formalités administratives ne dépassent pas ses bénéfices. Il préconise en outre que les États réduisent ces désincitations en priorité pour les groupes vulnérables qu’ils souhaitent aider ou dans les domaines d’action où le fardeau administratif obère particulièrement l’atteinte d’objectifs politiques clés. Herd et Moynihan (2018) proposent des outils de diagnostic simples (voir tableau 2) à l’intention des gestionnaires d’organismes publics, pour les aider à repérer plus facilement ce qui génère des coûts d’apprentissage, de conformité et psychologiques et pouvant servir de point de départ à un débat sur les solutions envisageables. Ces outils, appelés à se généraliser et à être mieux maîtrisés, laissent entrevoir des perspectives d’amélioration de l’expérience usager.

 

Tableau 2 : questions à se poser pour établir un diagnostic du fardeau administratif

Taux de recours : quel est le taux de recours aux services par les ayants droit ?

Inégalités : le taux de recours varie-t-il selon les populations ?

Coûts d’apprentissage

Est-il facile pour les participants potentiels à un programme :

  • d’obtenir des informations sur le programme ?
  • de déterminer s’ils y sont éligibles ?
  • de comprendre les prestations associées ?
  • d’avoir des informations sur les démarches à accomplir pour en bénéficier ?

Coûts de conformité

  • À combien de questions faut-il répondre et combien de formulaires faut-il remplir ?
  • Combien de documents faut-il fournir ?
  • Le participant doit-il fournir plusieurs fois les mêmes informations ?
  • L’administration dispose-t-elle déjà des informations demandées ?
  • Le service peut-il être moins intrusif, par exemple être fourni par téléphone plutôt que dans le cadre d’un entretien en face à face ?
  • Les candidats ont-ils facilement accès à une aide ?
  • À quelle fréquence est-il nécessaire de redemander à bénéficier d’un dispositif ?
  • Combien de temps dure la procédure ?
  • Quels sont les goulets d’étranglement ?
  • Quels sont les frais associés ?

Coûts psychologiques

  • Les interactions sont-elles une source de stress ?
  • Chaque personne est-elle traitée avec respect ?
  • Les individus jouissent-ils d’une certaine autonomie dans leurs interactions avec l’administration ?

Source : Herd et Moynihan (2018)

 

Références bibliographiques

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