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La coproduction des services publics : tour d’horizon d’un concept

par Caitlin McMullin  

À propos de l'auteur

Caitlin McMullin est post-doctorante à l'université de Montréal. Son expertise porte sur la co-production, la participation citoyenne et l'économie solidaire.

 

La « coproduction » des services publics est, dans de nombreux pays, un concept qui séduit de plus en plus les pouvoirs publics dans un contexte d’État providence sous tension et de changements démographiques dus au vieillissement de la population et à l’immigration. La coproduction, c’est-à-dire la collaboration entre citoyens et professionnels pour la conception et la fourniture de services publics, a été proposée comme un moyen de faire face à ces défis, en permettant aux professionnels et aux citoyens d’optimiser l’utilisation de leurs ressources et de leur temps. Dans de nombreux pays, elle apparaît de plus en plus comme un modèle d’innovation sociale, mais existe-t-il des facteurs qui, selon les contextes favorisent ou, au contraire, empêchent la coproduction ?

 

Le concept de coproduction a été initialement proposé dans les années 1980 par la prix Nobel d’économie, Elinor Ostrom, et ses collègues comme un moyen de mieux comprendre comment la participation citoyenne peut conduire à de meilleurs résultats. En d’autres termes, alors que dans le modèle traditionnel de service public, c’est le professionnel qui détermine quels services sont proposés et selon quelles modalités, et l’unique rôle du citoyen est celui de bénéficiaire ou de destinataire de ces services, dans le modèle de la coproduction, les citoyens sont investis d’un rôle plus actif en prenant part aux décisions quant au fonctionnement des services publics et en participant à la fourniture des services qu’ils « consomment » ou dont ils bénéficient d’une autre manière. Ainsi, par exemple, la notion de coproduction a été employée dans des crèches coopératives pour désigner l’implication des parents dans la prise de décision en matière d’organisation et l’aide qu’ils apportent aux professionnels (bénévolat lors d’événements ou tâches d’entretien), ou encore dans le cas d’organismes de logement social gérés par les locataires où résidents et gestionnaires publics programment et gèrent ensemble des projets d’habitat.

Le présent article examine les éléments théoriques et factuels relatifs à la coproduction de services publics ainsi que les enseignements qui peuvent être tirés des expériences de coproduction, en s’appuyant sur une enquête de terrain auprès d’organismes à but non lucratif au Royaume-Uni, en France et au Québec, et en commentant d’autres études sur la coproduction réalisées aux États-Unis, en Suède et au Pays-Bas.

 

Le concept de coproduction

Les études de plus en plus nombreuses consacrées au phénomène de la coproduction au cours des deux dernières décennies ont permis de mieux le comprendre. De nombreuses théories ont été formulées dans le but de catégoriser les différentes formes de coopération entre professionnels et citoyens : coconception, codécision ou copriorisation, coprestation, coexamen et coévaluation (Bovaird et Loeffler, 2012). Toutefois, selon la typologie de Bovaird (2007), qui fait référence, on ne peut parler de « coproduction intégrale usager-agent » que si citoyens et professionnels contribuent à la conception et à la mise en œuvre des services publics, ce qui exclut du champ de la coproduction la consultation ordinaire ou la gestion des services par les seuls citoyens, sans participation de la puissance publique.

Les avantages de la coproduction seraient principalement de deux ordres. En rendant les services publics plus en phase avec les besoins des citoyens, la coproduction pourrait non seulement réduire leur coût, mais aussi les rendre plus démocratiques. Le coût moindre des services coproduits pourrait aussi résulter du fait que la participation des citoyens à la définition des priorités et à la conception des prestations conduit à une meilleure adéquation avec les besoins et les attentes des citoyens et donc, à une réduction des dépenses inutilement engagées dans la conception de services mal pensés. Grâce à une approche plus holistique et davantage centrée sur la personne, la coproduction est aussi plus à même de traiter ou de prévenir des problèmes sociaux plus durables, avec les gisements d’économies supplémentaires que cela suppose. Par exemple, la coproduction des services de réinsertion des anciens détenus peut réduire le risque de récidive et ainsi, soulager les services pénitentiaires. De même, coproduire la conception d’un espace public peut réduire le vandalisme, le phénomène de déchets sauvages et les graffitis. Ensuite, la coproduction peut favoriser l’implication citoyenne et réduire le déficit démocratique entre les citoyens et l’État en permettant aux premiers d’exercer une influence significative dans un domaine qui touche directement leur quotidien.

La coproduction n’est pourtant pas la panacée et peut aussi avoir ses inconvénients. Certains théoriciens avancent qu’elle peut en réalité ne faire que reproduire les structures de pouvoir existantes et accroître encore les inégalités sociales, les déséquilibres en termes de ressources, de temps et d’expertise excluant les populations les moins favorisées (Steen et al., 2018). Qui dit transfert de plus de pouvoir aux citoyens dit aussi chaîne de responsabilités plus floue : si un service coproduit s’avère être en partie un échec, déterminer à qui la responsabilité en incombe, des citoyens coproducteurs ou des professionnels, n’est pas chose aisée. Enfin, tandis que d’aucuns affirment que la coproduction peut réduire le coût des services publics, dans un premier temps, c’est le contraire qui peut se passer : l’organisation d’activités de coproduction peut nécessiter plus d’investissements et se révéler au bout du compte plus onéreuse.

Si la coproduction suscite beaucoup d’intérêt dans le monde, le phénomène reste peu étudié en France et il existe peu de littérature sur le sujet en français. Cela est dû, en partie, au fait que les verbes employés en français pour traiter de la « production » de services publics (« accueillir », « accompagner », « animer », mettre en oeuvre) ne se prêtent guère à traiter de la « coprestation » comme en anglais. Les universitaires français ont préféré s’intéresser à la coconstruction (Dubasque, 2017), qui porte plus sur l’élaboration des politiques publiques que sur leur mise en œuvre.

Ce que l’on sait : constatations

Si les théories sur les effets de la coproduction sont nombreuses, les effets en question se sont révélés difficiles à attester, d’une part parce que les bénéfices supposés de la coproduction (la cohésion sociale, par exemple) sont de nature qualitative et, d’autre part, parce que ces effets peuvent se manifester pour un service distinct de celui qui a été coproduit. Ainsi, coproduire un projet de quartier peut engendrer des économies pour la justice ou les services du logement si les habitants sont plus heureux et se sentent plus en sécurité dans leur environnement. Ces difficultés ont conduit les chercheurs à s’intéresser davantage aux processus de la coproduction qu’à ses effets.

Les raisons pour lesquelles des citoyens peuvent décider de s’engager dans des activités de coproduction sont multiples. Beaucoup sont similaires à celles qui poussent à prendre des engagements plus traditionnels : souhait de changer les choses dans son quartier ou mélange de récompense concrète (bénéficier d’un meilleur service) et de récompense intrinsèque (Alford, 2002), par exemple. Du point de vue des professionnels, les motivations qui poussent les citoyens à s’engager dans des activités de coproduction peuvent être plus complexes. La coproduction requiert un changement, parfois profond, des habitudes de travail et d’organisation, en particulier dans le cas des services pour lesquels les professionnels sont dotés d’un haut niveau d’expertise, comme les services de santé. Des recherches ont montré que si les professionnels peuvent avoir envie de « faire différemment », il leur manque souvent les compétences, la formation et les méthodes nécessaires pour coproduire efficacement. Par ailleurs, ils vivent le fait d’associer les citoyens au processus comme une remise en question de leur expertise et de leur légitimité (Tuurnas, 2015).

On trouve des exemples de coproduction dans le secteur public comme dans celui de l’économie sociale et solidaire (tiers secteur). De fait, il semblerait que les entités du tiers secteur soient, du fait de leur proximité avec la société civile et de leur souplesse, mieux positionnées pour coproduire avec les usagers des services publics et les citoyens. Dans une étude sur les structures d’accueil de la petite enfance menée dans huit pays européens, Pestoff (2006) relève assez peu d’exemples de coproduction entre structures publiques et citoyens, et ce en raison d’un « plafond de verre ». La coproduction a également fait l’objet d’études dans des secteurs autres que celui des services sociaux, comme les projets de transports au Ghana (Joshi et Moore, 2004), la gestion et l’entretien de logements sociaux (Brandsen et Helderman, 2012), ou les arts et la culture avec la conception des expositions de musées (Davies, 2010).

Des recherches sur la coproduction ont été menées dans de nombreux pays d’Europe, d’Amérique du Nord et en Australie, une part croissante d’entre elles incluant des études de cas ou des enquêtes portant sur plusieurs pays (Parrado et al., 2013, par exemple). Toutefois, il faut rester prudent quant aux recommandations de « bonnes pratiques », notamment en termes de politiques, formulées à l’issue de ces études. En effet, la gestion publique, le système social et l’offre de services publics varient grandement d’un pays à l’autre et de ce fait, les enseignements tirés d’un contexte spécifique ne sont pas nécessairement applicables à un autre. Si une grande partie de la littérature sur le sujet fait le postulat que la coproduction s’est développée en réponse à une évolution des administrations publiques entendant dépasser l’idéologie du Nouveau management public (New Public Management) des années 1980 et 1990 (Pestoff et al., 2012), on sait que de nombreux pays, notamment la France, ne se sont pas engagés dans des réformes conformes à l’esprit du Nouveau management public dans les mêmes proportions que d’autres, comme le Royaume-Uni.

Aussi, il convient d’examiner les pratiques de coproduction dans ces différents contextes afin de mieux comprendre comment l’on peut en faire, et l’améliorer, et de déterminer ce qui peut expliquer que sa mise en œuvre soit plus difficile à envisager dans tel ou tel contexte.

 

Tour d'horizon des pratiques à l'international

Au Royaume-Uni

Au Royaume-Uni, la coproduction est devenue un concept à la mode, promu indifféremment par des acteurs du tiers secteur, des think tanks et des décideurs politiques. À bien des égards, l’attrait pour la coproduction transcende les lignes partisanes dans le pays : d’abord utilisé par le parti travailliste au pouvoir au début des années 2000, le concept prend une forme nouvelle sous le gouvernement de coalition de 2010 dans le cadre son programme phare de « Big Society », puis avec les stratégies pour la société civile du gouvernement conservateur qui lui succède. Les gouvernements écossais et gallois ont pris des mesures fortes pour promouvoir la coproduction par le biais de partenariats et de réseaux fournissant assistance et formation sur les bonnes pratiques en la matière.

Exemples de coproduction

On trouve des exemples de coproductiondans tout le Royaume-Uni, mais ils sont très variables selon la localisation et le type de service concerné. À Sheffield, par exemple, un organisme de logement social a bâti un projet visant à lutter contre la solitude et l’isolement des personnes âgées, prévoyant une coproduction à chaque étape. Concrètement, l’énoncé initial du projet de même que chaque intervention ont été respectivement rédigé et coconçues conjointement avec les personnes âgées concernées, les interventions étant réalisées par ces dernières. L’une de ces interventions est un projet de mentorat par les pairs consistant à regrouper les personnes âgées par binômes chargés d’accompagner les individus qui se sentent isolés. En outre, des personnes âgées ayant elles-mêmes connu la solitude et l’isolement sont associées, en qualité d’« experts par l’expérience », au pilotage stratégique du projet comme administrateurs. Ce projet vise non seulement à réduire l’isolement des personnes âgées, mais aussi à agir favorablement sur leur santé, leur bien-être, leur qualité de vie et leur autonomie. Le projet est toujours en cours, mais une évaluation est entreprise afin d’apprécier concrètement les résultats du projet et ses effets sur ces indicateurs clés.

Obstacles à la coproduction

Le Royaume-Uni est reconnu comme étant le pays qui a adopté avec le plus d’enthousiasme les principes du Nouveau management public, conduisant à un recours accru à la gestion par la performance et l’efficacité, à la délégation et à la sous-traitance de services publics. Cette démarche a engendré, à bien des égards, des obstacles à la coproduction. Cette dernière étant par définition un processus relationnel difficilement palpable, les services fournis selon des modalités de type contractuel, en particulier la « rémunération au rendement », se prêtent souvent peu à des dispositifs innovants tels que la coproduction. Ensuite, et peut-être même surtout, les politiques d’austérité des dix dernières années ont fortement entravé le développement de cette pratique. Bien que l’un des buts de la coproduction soit de réduire le coût des services publics, un investissement initial est souvent nécessaire, et de nombreux prestataires l’estiment difficilement justifiable lorsqu’il y a peu de ressources disponibles et que les avantages ou les résultats de la coproduction ne sont pas garantis.

En France

En France, les études sur la démocratie tendent à s’intéresser davantage aux processus de représentation qu’à la démocratie participative, même si l’intérêt pour les approches participatives et concertées s’est accru. Comparativement à la littérature sur le sujet en anglais, il y a aussi un intérêt moindre pour la collaboration au stade de la mise en œuvre (la « coprestation »). De nombreux universitaires français sont très sceptiques voire critiques face aux tentatives des pouvoirs publics d’appliquer des modèles de participation conçus ailleurs. La recherche sur la coproduction en France a en partie été freinée par la difficulté à trouver un terme qui couvre à la fois l’implication dans la conception du service public (ou la prise de décision afférente) et dans sa prestation ou sa mise en œuvre, ces deux aspects étant traditionnellement envisagés séparément en tant que « participation » et « volontariat ». Néanmoins, les expériences de démocratie participative menées par les villes françaises sont en progression, ce qui témoigne d’un intérêt grandissant pour et d’une ouverture à ces nouvelles approches. On citera notamment le budget participatif de Paris et d’autres initiatives innovantes de participation citoyenne à Nantes, Bordeaux et ailleurs.

Exemples de coproduction

Comme au Royaume-Uni, le recours aux pratiques de coproduction est inégal selon les territoires et varie considérablement suivant les branches du secteur public, mais en tout état de cause, la coproduction tend à être moins répandue qu’outre-Manche. Dans les services hautement professionnalisés, tels que la santé, ou ceux pour lesquels l’État définit les priorités et l’offre, comme l’éducation, il y a très peu de place pour la coproduction. Dans d’autres secteurs toutefois, la coproduction entre citoyens et professionnels est pratiquée de longue date, en particulier dans l’économie sociale et le secteur associatif. De fait, de nombreuses associations ont intégré l’idée de la coproduction dans leur appellation même, ainsi l’ACEPP (Association des collectifs enfants parents professionnels), qui encourage la collaboration entre parents et professionnels pour l’organisation, les décisions du quotidien dans les crèches et l’aide au personnel pour l’entretien, l’organisation d’activités et la fourniture de collations. Un exemple spécifique de coproduction entreprise par l’ACEPP Rhône-Alpes consistait en la coconception d’un jeu utilisé comme outil participatif pour identifier les besoins locaux. Les pièces du jeu ont été fabriquées par un artisan local, les questions imaginées par des habitants et les photos du plateau personnalisées pour chacun des domaines dans lesquels le jeu a été utilisé. De façon similaire, les centres sociaux constituent une autre forme institutionnalisée de coproduction, à des degrés divers, en favorisant la collaboration entre citoyens et professionnels dans la mise en œuvre de projets de développement social (McMullin, 2018).

Obstacles à la coproduction

Les cultures politique et administrative représentent les principaux obstacles à la coproduction en France. Fondamentalement en effet, la coproduction suppose que les professionnels abandonnent certains de leurs pouvoirs à des citoyens, lesquels ne sont par définition pas élus et possèdent a priori un bagage moins important que les professionnels (du moins au sens traditionnel du terme), ce qui peut être difficilement compatible avec des structures décisionnelles et des cultures administratives plus traditionnelles. Ensuite, coproduire avec des citoyens signifie que l’offre de services peut connaître des variations géographiques selon ce que les citoyens décident, ce qui est contraire à la notion d’intérêt général dont l’État est garant, et à celle de service public, dans laquelle l’égalité d’accès est capitale. Autant de valeurs signifiant que dans certains domaines du service public, il y a souvent très peu de place pour la coproduction, en particulier avec les services publics étatiques. Dans d’autres, comme l’accueil des jeunes enfants, le développement social et certains projets de partenariat, les différents acteurs sont parvenus à créer des modalités innovantes d’implication citoyenne en coproduction.

 

Au Québec

On pourrait s’attendre à ce que la coproduction au Québec soit une combinaison des expériences française et britannique : comme le Royaume-Uni, le Canada est d’ordinaire qualifié d’État‑providence libéral avec un niveau relativement élevé de privatisation des services, mais le Québec est aussi fortement influencé par la culture française. Le Québec a suivi un modèle de développement social qui lui est propre au sein du Canada et qui a consisté, à partir des années 1990, à associer à l’élaboration des politiques de la province, en véritables partenaires, le vaste secteur de l’économie sociale et des mouvements sociaux. Ce mouvement communautaire reste un acteur important des services publics, en défendant les populations défavorisées, en se prononçant sur la conception des services et en participant à la fourniture de ceux-ci.

Exemples de coproduction

Distinguer tel ou tel exemple de coproduction au Québec est difficile à bien des égards, tant la collaboration entre citoyens et professionnels rémunérés, notamment au sein du vaste secteur communautaire, est répandue. Dans la province, la coproduction est pratiquée dans de nombreux domaines, dont les services sociaux, les programmes environnementaux et le développement local. Ainsi, la ville de Montréal a lancé la démarche « Je fais Montréal », qui soutient les initiatives citoyennes visant à améliorer la ville. L’une des activités de coproduction menées dans le cadre de cette démarche est le verdissement des ruelles sous-utilisées de la ville. Elle a rencontré un franc succès auprès des habitants. La ville fournit les outils nécessaires, les permis d’urbanisme et quelques notions de jardinage, les professionnels œuvrent avec les habitants à la transformation des ruelles en jardins collectifs et en lieux publics. Les responsables municipaux ont supprimé les lourdeurs administratives qui freinent souvent les projets de développement. Le processus s’en est trouvé allégé et cela a représenté un facteur facilitant fondamental. Ces responsables reconnaissent les bénéfices que cela procure à la population et le fait qu’associer des habitants à des projets qui améliorent leur environnement accroît l’adhésion, l’engagement et la satisfaction générale de ces derniers. Dans le secteur du développement social et communautaire, de nombreuses organisations citoyennes sont connues pour définir les priorités stratégiques en concertation avec les habitants et pour aider les citoyens à concevoir leurs propres actions pour les réaliser. Les actions sont ensuite menées à bien par des groupes composés de citoyens, de professionnels du tiers secteur et d’agents des services publics. Ainsi, un groupe d’action de l’arrondissement montréalais de Rosemont travaille à la création d’un restaurant populaire afin d’offrir aux habitants défavorisés du quartier à la fois un lieu de rencontre convivial et des repas nourrissants et bon marché.

Obstacles à la coproduction

Si la coproduction entre citoyens et professionnels reste empreinte d’une tradition militante forte, le Québec est confronté à certaines des difficultés que connaissent d’autres pays. En particulier, la restructuration des services sociaux et de santé par la province a affaibli le contrôle communautaire dans certains domaines. De nombreux services autrefois gérés par les citoyens, et qui nécessitaient donc une participation active de ces derniers, ont depuis été institutionnalisés et sont devenus des organismes professionnels de prestation de services, où les activités de coproduction sont moins développées. Autre difficulté : les changements démographiques dus à une immigration accrue, source de tensions dans certains quartiers et qui ont mis à mal les relations partenariales.

En Suède

Plusieurs études ont été menées sur la coproduction en Suède et se sont en particulier intéressées aux structures d’accueil des jeunes enfants et aux différences entre prestataires privés, publics et crèches coopératives. Elles montrent que ces dernières offrent aux parents des possibilités d’implication bien plus significatives et diversifiées que les secteurs public ou privé. Pestoff (2009) avance que la politique sociale de la Suède, qui investit beaucoup dans les solutions d’accueil des jeunes enfants accessibles à tous, offre aux citoyens de nombreuses possibilités de s’engager dans l’action collective, la participation citoyenne et la coproduction. En revanche, dans d’autres domaines tels que les soins aux personnes âgées, ce sont souvent les proches, peu ou pas rémunérés, qui interviennent, limitant ainsi les possibilités de participation citoyenne ou de coproduction avec des professionnels. Les différences dans le niveau de coproduction existant en Suède, avec la garde d’enfants à une extrémité du spectre, et le soin aux personnes âgées à l’autre extrémité illustrent le rôle des politiques sociales dans la place laissée à la coproduction. Cela peut varier d’un service à un autre, ou d’un pays à l’autre, un État social-démocrate comme la Suède offrant bien plus de services aux citoyens que d’autres pays.

Aux États-Unis

Dans les années 1980, Elinor Ostrom et ses collègues ont cherché à analyser pourquoi le maintien de l’ordre est plus efficace dans les quartiers où la police patrouille à pied plutôt qu’en voiture. Il en est ressorti qu’il est bien plus efficace lorsque les citoyens sont à même d’interagir avec la police, de l’alerter d’un problème ou d’une activité suspecte et de coopérer afin de rendre leur quartier plus sûr. Autrement dit, les citoyens coproduisent la sécurité publique avec les agents de police. Les chercheurs définirent la coproduction comme « la conjonction des efforts productifs de producteurs ordinaires et de producteurs consommateurs » (Parks et al., 1980, p. 1002). Autre exemple aux États-Unis : un projet de coproduction visant à réduire les erreurs de diagnostic médical (Jo et Nabatchi, 2018). Des consommateurs de soins de santé ont pris part à un atelier de concertation avec des professionnels de santé pour réfléchir aux moyens de réduire les erreurs de diagnostic, et ce en vue de formuler des recommandations à l’attention des praticiens.

Le haut niveau de privatisation des services (et, comme le suggère la définition de Parks et de ses collègues, l’accent mis sur la qualité de « consommateur » des citoyens) aux États-Unis est probablement le facteur le plus important à prendre en compte dans l’examen de l’ampleur du phénomène de coproduction et des types de coproduction dans ce pays. Si, dans les pays européens plus sociaux-démocrates, la coproduction a principalement lieu entre agents du secteur public et citoyens, aux États-Unis, elle revêt une forme bien plus individualiste où les choix de consommateurs passent avant la concertation et la collaboration. Par conséquent, l’aspect solidaire de la coproduction est moins présent.

Aux Pays-Bas

Dans le cas des Pays-Bas, des études ont examiné des expériences de coproduction en matière de services sociaux et de sécurité publique. Au cours des dix dernières années, le gouvernement néerlandais a fait adopter plusieurs réformes d’un système de protection sociale de plus en plus sollicité du fait du vieillissement de la population et ce dans le but également d’améliorer la qualité des soins. La responsabilité des services de soins a été décentralisée et confiée aux municipalités, tandis que le gouvernement a reconnu explicitement le rôle fondamental tenu par les aidants non professionnels, comme les membres de la famille et les bénévoles, en tant que coproducteurs de services sociaux (Nederhand et Van Meerkerk, 2018). Désormais, les municipalités élaborent des plans de soins avec des professionnels et des aidants, les premiers assumant une fonction de partenaires et d’appui aux seconds, lesquels conçoivent et mettent en œuvre le service. L’implication citoyenne croissante dans la prestation de services de soins est conçue comme un moyen à la fois de réduire le coût et d’accroître la qualité de ces services. En mettant plus spécifiquement l’accent sur la responsabilité individuelle, peu d’importance est accordé au potentiel démocratique de la coproduction.

S’agissant de la sécurité publique, des études ont été menées pour déterminer les motivations des citoyens à prendre part à des programmes de surveillance de quartier (Van Eijk et al., 2017). Comme on l’a vu à propos des États-Unis, la coproduction de sécurité publique par le biais de groupes de surveillance du voisinage a une longue histoire outre-Atlantique, mais est en revanche un phénomène plus récent en Europe continentale. Les chercheurs ont identifié plusieurs raisons pour lesquelles des citoyens des Pays-Bas coproduisent des programmes de surveillance de quartier. Certains de ces coproducteurs perçoivent comme une obligation morale le fait de coopérer avec la police et le considèrent dans l’intérêt de la société ; d’autres le font parce qu’ils voient les effets positifs de leur implication, à la fois pour la sécurité du quartier et pour leur propre développement personnel. Par comparaison avec des groupes de surveillance de quartier en Belgique, des motivations légèrement différentes ont été identifiées : les coproducteurs belges ont une approche plus « protectrice et rationnelle », justifiant leur engagement comme une manière d’améliorer directement leur propre sécurité personnelle.

 

L’actualité de la recherche sur la coproduction étant riche dans de nombreux pays, notamment en Europe, on commence à avoir une idée plus précise des questions qui se posent autour de la notion de coproduction : qu’est-ce au juste que la coproduction des services publics ? Quels acteurs y participent ? De quelle manière y participent- ils ? Pourquoi ? Quelles sont leurs motivations ? Quelles sont les activités concernées ? La confrontation des types d’activités de coproduction aux réponses à ces questions dans différents pays apporte des éclairages utiles pour les politiques publiques et les pratiques.

Premièrement, la culture organisationnelle peut être un obstacle majeur à la coproduction, ou au contraire un facilitateur. De nombreux professionnels sont réticents à envisager la coconception ou la coprestation de services publics en raison du risque que cela peut comporter, du temps et des ressources qu’il faut potentiellement y consacrer ou parce que cela représente une manière nouvelle et potentiellement plus difficile d’agir. Cependant, au sein de l’administration, la « culture organisationnelle » varie grandement suivant la structure, le niveau de gouvernement et, surtout, d’un pays à l’autre. Ainsi, la culture de partenariat et de collaboration profondément ancrée du gouvernement du Québec a favorisé une démarche de coproduction. À l’inverse, en France, l’administration publique est réputée comme étant bien plus hiérarchique et bureaucratique, et les notions d’intérêt général et de service public président à la prestation de services, ces deux facteurs circonscrivant les possibilités de participation des citoyens. Aussi, les responsables administratifs souhaitant engager une démarche de coproduction avec les citoyens doivent-ils être conscients des difficultés et des opportunités spécifiques que leur culture politique et organisationnelle est susceptible de comporter dans ce contexte.

Deuxièmement, le système de protection sociale d’un pays peut comporter des obstacles comme des éléments favorables qui sont spécifiques à ce contexte national. Une comparaison des études menées sur la coproduction aux États-Unis et en Suède illustre bien cet aspect : si, aux États-Unis, la coproduction est favorisée par la part relativement faible du public dans l’offre de services et le fait que le système de protection sociale est très individualisé, en Suède, le modèle social-démocrate offre beaucoup de possibilités de coproduction dans les domaines où la politique sociale encourage la collaboration entre agents publics et citoyens.

Troisièmement, l’une des conclusions principales des recherches menées sur le sujet dans le monde entier est que les organismes du secteur public et les structures de l’économie sociale (associations) ont une approche différente de la coproduction. Une étude remarquée, menée en Suède, a établi que les possibilités de coproduction offertes aux citoyens par les prestataires publics sont bien plus limitées que celles offertes par les coopératives et les associations. Malgré les différences existant dans les types d’organisation du tiers secteur entre les pays et dans leur rôle dans la fourniture de services publics, cette constatation s’est confirmée en Angleterre et en France. Les associations sont reconnues pour leur plus grande capacité, par comparaison avec les agents publics, à entrer en relation avec les citoyens et à les mobiliser. Au Québec, par exemple, l’expérience d’implication des associations au processus d’élaboration des politiques et à la fourniture de services a été concluante et a incité à une amplification et à un approfondissement de la coproduction avec les citoyens.

Enfin, et peut-être même surtout, lorsque des responsables publics lancent des processus de coproduction des services publics, ils doivent se demander pourquoi ils le font. Bien qu’une grande partie de la littérature sur la coproduction se place d’un point de vue normatif, mettant en exergue les nombreux bénéfices qu’il y a à associer les citoyens à la conception et à la fourniture des services publics, elle n’a pas fait le tour de tous les types d’avantages pouvant résulter de ces activités, ni des inconvénients potentiels. L’objectif est-il de faire « plus avec moins » et réduire le coût des services publics, d’améliorer la qualité de ces derniers ou de donner plus de pouvoirs aux citoyens et renforcer ainsi le contrôle démocratique des services publics ?

S’il est possible que la coproduction puisse parvenir à tous ces objectifs, il peut être nécessaire de définir une orientation afin de se concentrer sur les tâches les plus pertinentes. Par exemple, lancer des projets de conception collaborative sur le long terme augmentera les possibilités de citoyenneté active, mais pourra aussi se révéler coûteux à court terme. La coproduction peut aussi s’avérer ne pas être toujours adaptée à tous les domaines. Elle doit aussi être contrebalancée par une protection de l’égalité des citoyens et par une garantie d’accès pour les populations les moins favorisées. La coproduction nécessite de la créativité et suppose parfois de prendre des risques. Les exemples de coproduction les plus réussis sont souvent ceux où le risque d’échec avait été intégré et où le choix avait été fait d’essayer des choses qui n’avaient encore jamais été faites, parvenant à passer outre les lourdeurs administratives et la culture du « on a toujours fait comme ça ». À cet effet, il peut être indiqué de s’intéresser aux principes du développement communautaire fondé sur les ressources (asset-based community development, ABCD) et de s’appuyer sur des règles de conception pour l’élaboration des politiques publiques (pour plus de détails sur la conception des politiques publiques et la coproduction, voir Durose et Richardson, 2016).

La coproduction peut être la source d’une réforme d’ampleur et significative des services publics, rendant ceux-ci plus responsables, plus transparents et plus en phase avec les besoins des citoyens. Le risque existe aussi, cependant, si elle n’est pas bien pensée, qu’elle se révèle n’être qu’un passage obligé pour les décideurs publics. La clé d’une démarche de coproduction réussie est une bonne compréhension de la gestion publique, du système de protection sociale et de la culture politique en présence.

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