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La transparence à l'épreuve de l'expérience : rôle, impact et enjeux

par Jean-Patrick Villeneuve

À propos de l'auteur

Jean-Patrick Villeneuve est Associate professor à l’Université de la Suisse italienne en Communication et management public. Il est directeur de l’Institute for Public Communication et co-dirige le programme de master Public Management and Policy.

Les politiques de transparence et de lutte anti-corruption, souvent associées aux notions de ‘bonne gouvernance’, sont devenues ces dernières années des conditions indispensables à la gestion du bien public. Cette évolution résulte également des demandes de transparence publique d’une société civile qui a elle aussi évolué quant à ses attentes par rapport à l’État. Cet article analyse d’un point de vue international les conceptions qui sous-tendent les politiques de transparence et de lutte contre la corruption ainsi que leur mise en œuvre. Quel bilan peut-on tirer de ces évolutions ?

 

Dans de nombreux pays, la transparence des institutions est devenue un argument politique majeur auprès de l’électorat. Des leaders politiques l’ont ainsi mise au centre de leur programme politique, tel Barack Obama aux États-Unis affirmant en 2013 avoir l’administration la plus transparente de l’histoire ou Justin Trudeau au canada promettant, lors des élections fédérales de 2015 dont il allait sortir vainqueur, de former le gouvernement le plus ouvert et le plus transparent. En France, la création d’une haute autorité pour la transparence de la vie publique en 2013, l’adhésion au Partenariat pour un gouvernement ouvert en 2014, la mise sur pied de l’agence française anticorruption en 2016 et la loi pour la confiance dans la vie politique en 2017 attestent également d’un bond spectaculaire de la mise à l’agenda politique de ces thématiques.

Pourtant, les bases conceptuelles de la transparence administrative et des politiques anti-corruption restent souvent mal connues, tout comme le lien complexe qui les unit et leur impact sur le développement de politiques cohérentes et harmonieuses. L’ouverture et la transparence, malgré tous les bénéfices qu’elles entraînent, peuvent-elle affecter la gouvernance et dimi­nuer la capacité de négocier ou de prendre des décisions ?

Pour tenter d’éclairer ces questions, cet article propose de poser les bases de ces deux concepts tout en confrontant les expériences de divers pays et les réflexions des chercheurs. Il viendra également interroger les limites et les retours d’expériences de la contribution de cette transparence au développement de politiques anti-corruption efficaces.

Quid de cette transparence ?

D’un idéal hérité des lumières, la valeur de transparence est transformée en instrument de gestion par Jeremy Bentham (philosophe anglais, 1748 – 1832) qui fait de la visibilité le moyen du contrôle organisationnel dans son projet de panoptique. Le panoptique est une structure carcérale qui permet à un surveillant unique d’observer les faits et gestes de tous les détenus. Par un jeu d’ombres et de lumières, il peut voir sans être vu par les détenus qui inté­riorisent la possibilité d’un contrôle permanent, ce qui accroit le coût d’opportunité des compor­tements déviants. Il n’y a ici qu’un pas entre la fonction de cette architecture carcérale et celle de la transparence. Dans un cas comme dans l’autre, être visible tend à discipliner les actions de la personne observée et modifie le comportement potentiel du détenu comme celui du fonc­tionnaire ou de la personnalité politique.

C’est cette même logique de contrôle par la visibilité qui irrigue « la théorie de l’agence » formulée par Michael c. Jensen et William h. Meckling1 et qui fut rapidement transposée de la gouvernance publique dans le champ public, elle postule qu’un ‘principal’, ici le citoyen, qui délègue une tâche à un ‘agent’, ici l’administration, le fait toujours en situation d’information imparfaite et d’intérêts contradictoires. La qualité de la gouvernance repose donc sur la mise en œuvre de moyens rendant disponible la totalité des informations habituellement réservée aux initiés, tels que les fonctionnaires et les politiques, pour permettre au citoyen de surveiller et de contrôler les actions des pouvoirs publics.

Au cours des dernières décennies la transpa­rence administrative et politique du bien public est devenue une norme internationale2 évaluée et mesurée par des organisations comme Transparency International et l’Open Government Partnership. Leurs classements internationaux s’ajoutent aux pressions nationales et régionales en faveur d’une évolution des politiques en ce sens. Une charte internationale sur les données ouvertes, ouverte à la signature en 2015 et actuellement adoptée par 54 gouvernements nationaux et locaux, dont la France, énonce six principes fondateurs, pour des données : (1) ouvertes par défaut, (2) diffusées en temps opportun et exhaustives, (3) accessibles et utilisables, (4) comparables et interopérables, (5) servant à l’amélioration de la gouvernance et de la participation citoyenne et (6) favorisant le développement inclusif et l’innovation3.

Ce mode de conduite des affaires publiques prend des formes multiples souvent décrites sous le vocable d’Open Government. Il consiste à modifier les interactions entre État et citoyens en mettant au centre le rôle du citoyen et sa participation dans le pilotage et le contrôle de l’État. Une telle vision de la transparence se base notamment sur les concepts des théori­ciens de la démocratie délibérative tels que John Rawls et Jürgen Habermas qui prônent une participation inclusive et active des citoyens à la chose publique. Pour eux, le ‘droit de savoir’ contribue à une démocratie forte tout en assurant des contre-pouvoirs essentiels à son bon développement.

Ce repositionnement du citoyen vise essentiellement trois choses. En premier lieu une meilleure reddition des comptes afin de responsabiliser les organisations en les obligeant à indiquer publiquement ce qui a été réalisé ou non. Ensuite, une meilleure gestion assurée par une plus grande fluidité de la circulation des informations en interne. Enfin, une influence plus directe sur les agissements des individus et des organisations grâce à la publicité faite autour de la réalisation des missions publiques. Une telle approche cherche à générer une plus grande confiance dans l’appareil public de la part des citoyens mieux à même d’apprécier le travail effectué en voyant directement comment les missions publiques sont réalisées.

Dans cette optique, la transparence est avant tout instrumentale et diffère d’une vision de la transparence prise comme une valeur pour elle-même.

Et la corruption ?

Définie par l’OCDE comme « l’abus de fonctions publiques ou privées pour son bénéfice personnel »4, l’absence de corruption est l’un des principaux facteurs de la bonne gouvernance des institutions publiques.

Certains éléments sont vus comme des préconditions à l’apparition de la corruption administrative. En premier lieu, la présence de personnes en position d’autorité et disposant d’un pouvoir discrétionnaire, c’est-à-dire de la capacité d’allouer des ressources ou de fournir des biens et services de manière spécifique et indépendante. Ensuite, un abus ou une viola­tion des responsabilités accordées à ces indivi­dus doivent avoir lieu. Finalement cet abus doit mener à un bénéfice de nature privée, que ce soit pour soi ou pour une tierce personne. La nature de ces gains peut naturellement varier : ils peuvent être de nature tangible (obtention d’un bien) ou intangible (avancement profes­sionnel) et prendre diverses formes que ce soit monétaire (paiement en argent) ou en ‘nature’ (repas, voyages, etc.)5.

Alors que la transparence peut s’analyser du point de vue du principe du ‘Principal-agent’, la corruption est quant à elle est le plus souvent vue par le biais de la théorie du choix rationnel. Selon cette approche, ce sont les calculs individuels et les situations propices à la cor­ruption qui poussent les acteurs à s’engager ou non dans des actes de corruption6. La corruption est alors vue comme la résultante rationnelle d’un calcul coût-bénéfice. Naturellement, les situations propices à la corruption se développent plus facilement lorsque la surveillance, et donc la transparence, est faible.

On distingue habituellement la petite corruption (pot-de-vin) de la grande corruption (soustraction, détournement ou autre usage illicite de biens par un agent public). D’autres distinctions parlent de corruption passive (fait pour un agent public de solliciter ou d’accepter un avantage indu, afin d’accomplir ou de s’abstenir d’accomplir un acte dans l’exercice de ses fonctions officielles) à opposer à la corruption active (fait pour un citoyen de promettre d’offrir ou d’accorder à un agent public un avantage indu afin qu’il accomplisse ou s’abstienne d’accomplir un acte dans l’exercice de ses fonctions officielle). On parle aussi de corruption dite ‘légale’ (l’instauration de barrières légales qui permettent de cacher la corruption ou de la faciliter) et de corruption illégale (comportement criminel selon les conventions nationales et internatio­nales)7. La question se pose alors de savoir si les logiques de transparence sont suffisantes pour permettre le développement de politiques anti-corruption efficaces.

Les pratiques de transparence : une mise en contexte

Les frontières de la transparence sont en constante évolution et dépendent de la volonté des États, des pressions de la société civile mais également des transformations technologiques. Le dosage entre ces différents facteurs explique la variété des politiques de transparence mises en œuvre dans le monde. À ce titre, des politiques mises en œuvre dans divers pays sont ici décrites pour mettre en contexte les réflexions menées par les chercheurs. Elles permettent notamment de constater qu’au-delà des nouvelles législations adoptées, c’est maintenant l’ensemble de la société civile qui est de plus en plus impliquée dans la conception, la construction et la mise en œuvre de politiques publiques de transparence.

Les limites de la transparence administrative sont définies par les gouvernements eux-mêmes ; ils définissent par exemple le classement des documents dits sensibles et les institutions sou­mises à l’accès à l’information. Outre la volonté même des États, les fuites d’informations dans les médias, les innovations tel que l’Open Data ou encore les actions plus radicales comme Wikileaks, ont toutes une incidence plus ou moins marquée sur les attentes et la réalité de la transparence des administrations et redéfinissent de ce fait ce qui devrait légal ou non et ce qu’il est légitime ou non de savoir.

Ce droit de savoir est largement associé aux valeurs de transparence et de reddition de comptes qui sous-tendent les lois sur l’accès à l’information. Présentes dans plus de 190 pays, ces lois donnent un droit légal d’accès aux documents administratifs qui sont dès lors jugés publics et ouverts, sauf réserve légale. La logique de garder secrètes les informations et de permettre, selon diverses appréciations, la divulgation de certaines d’entre elles est alors inversée car c’est l’État qui doit alors justifier légalement le secret qu’il appose aux informations et documents qu’il détient.

Les dix premiers pays à adopter des lois d'accès à l'information8
Suède 1766
Finlande 1952
États-Unis 1966
Danemark 1970
Norvège 1970
France 1978
Pays-Bas 1978
Australie 1982
Nouvelle-Zélande 1982
Canada 1983

La plus vieille loi d’accès à l’information, celle de la Suède, visait initialement à limiter les pouvoirs du roi. Comme dans d’autres pays, elle vise aujourd’hui à contrôler les agissements du parlement et du gouvernement. Ces lois sont présentes au niveau national mais aussi régional. Elles sont relativement similaires et précisent les organismes couverts par la loi, les types d’informations accessibles, les limites légales de la transparence pouvant être invoquées par l’État pour refuser la communication (secret d’État, vie privé, etc.) de même que les mesures administratives comme les délais attribués aux institutions pour répondre aux demandes, les frais afférents pour les demandeurs ainsi que les mesures légales possibles en cas de refus de communica­tion. La mise à disposition de l’information du secteur public évolue actuellement vers une politique de la donnée ouverte, ce qui implique un déplacement vers une nouvelle relation gouvernement-citoyen basée sur une logique de co-construction de l’information9.

Aux États-Unis : transparence proactive et incitations douces dans le back office

La transparence proactive

 

Les demandes d’informations adressées aux organisations publiques par les citoyens ont des coûts relativement élevés. Ces coûts sont financiers en matière de traitement des demandes mais aussi organisationnels en termes de ressources humaines et de gestion de l’information.

Une stratégie pour améliorer à la fois l’effica­cité des politiques de transparence et diminuer les coûts consiste à mener une transparence dite proactive. Celle-ci est notamment pratiquée de manière étendue aux États-Unis. Chaque information que le gouvernement juge comme étant d’intérêt ou pouvant susciter un intérêt de la part des citoyens est automatiquement mise en ligne afin d’en permettre un accès libre. Cela évite un processus de traitement de demandes qui risqueraient presque inévitablement de survenir. En plus de diminuer les coûts, cette approche évite aussi à l’État de nombreuses cri­tiques sur la volonté de cacher certaines informations. En agissant de la sorte, il peut aussi orienter dès le début le débat sur un objet qui pourrait s’avérer controversé.

 

Des incitations douces dans le back office

 

En 2016, les services administratifs de l’État de Géorgie sont confrontés à une situation de crise : un haut fonctionnaire du département des finances en charge de la surveillance des achats a utilisé une carte de paiement de l’administration pour effectuer plus de 87000 $US d’achats personnels, notamment via Amazon.

Pour éviter que de tels comportements se repro­duisent et corriger les déficiences du système, le département administratif met en place une série de réformes, comme la diminution du nombre de personnes habilitées à utiliser une carte d’achat, un nouveau design du système de paiement et un partenariat avec Amazon l’incluant dans le système de passation de marché.

À cette occasion, plusieurs types de nudges, ou incitations douces, sont mis en place dans le système de paiement. L’un de ces nudges consiste en l’introduction de paramètres par défaut ne pouvant être changés, tels que l’adresse de livraison. En outre, le système contient une série d’avertissements et de rappels alertant l’acheteur trois fois si l’objet de son achat fait partie d’un marché public. Enfin, la nouvelle configuration simplifie et facilite les achats en permettant aux acheteurs d’accéder au cata­logue d’Amazon PRIME aussi simplement qu’aux catalogues d’État10.

Au Canada : maîtriser l'image dans la diffusion des travaux parlementaires

Maîtriser l'image dans la diffusion des travaux parlementaires

 

La diffusion des activités parlementaires à la télévision ou sur internet est maintenant très répandue. Elle permet aux citoyens et aussi aux journalistes de suivre les travaux quotidiens des différentes instances politiques d’un pays, d’une région ou d’une ville. Il est intéressant de noter que ces pratiques déjà anciennes ont évolué de manière à mieux maîtriser l’impact de l’information transmise aux citoyens. Ainsi, au niveau fédéral canadien, des règles strictes ont été édictées pour cadrer plus précisément ces diffusions. Par exemple, au parlement fédéral, la caméra ne peut montrer que la personne qui parle pour éviter de montrer le degré varié d’attention portée aux débats par les parlementaires.

À Singapour : une politique de hauts salaires pour diminuer les coûts d'opportunité

Une politique de hauts salaires pour diminuer les coûts d'opportunité

 

Dès les premières années de son indépendance dans les années 1960, Singapour fait de la lutte contre la corruption une priorité de son agenda gouvernemental en mettant en place des lois sévères ainsi qu’une agence anti-corruption indépendante.

Dans les années 1980, le service public singapourien connaît d’importantes réformes qui ont notamment affecté le système salarial qui est rendu plus souple à travers l’attribution de bonus variables. Il est à noter que la très grande majorité des agents publics sont employés de manière permanente. Ils ont ainsi la garantie d’un iron rice bowl (ou en français « bol de riz en fer », expression chinoise qui peut se comparer au concept de l’emploi à vie) avec un certain nombre de primes liées à la performance et l’ancienneté entre autres critères.

En 1993, les salaires des hauts-fonctionnaires sont augmentés de 20 à 34 % pour endiguer un fort taux de démission et des difficultés de recrutement. En 1994, ils sont indexés sur les salaires du secteur privé, extrêmement élevés dans la cité-État, avec la mise en place d’indi­cateurs comparatifs. En élevant de la sorte la rémunération des agents publics, le gouvernement singapourien souhaitait maintenir une fonction publique attractive et retenir les meilleurs éléments, tout en réduisant les risques de corruption qu’un salaire trop faible pourrait entraîner.

En Pologne : un registre public obligatoire pour les lobbyistes

Un registre public obligatoire pour les lobbyistes

 

La réglementation européenne concernant les groupes de pressions connaît d’importants développements depuis quelques années, allant de la divulgation des activités de lobbyisme à la restriction des interactions entre lobbyistes et représentants gouvernementaux.

Si l’enregistrement des lobbyistes dans un registre officiel attitré est une pratique répandue, l’inscription reste souvent facultative dans les pays européens. La Pologne est ainsi un des rares pays où l’inscription à ce registre est obligatoire pour les lobbyistes ; en outre, les rapports annuels sur les contacts qu’ils établissent au sein de l’administration publique sont présentés par des représentants du gouvernement12.

En Autriche : une éducation à la transparence dès le lycée

Une éducation à la transparence dès le lycée

 

Depuis 2012, le bureau fédéral anti-corruption autrichien anime des évènements et des ateliers de sensibilisation à l’anti-corruption à destina­tion des étudiants de 14 à 18 ans. Lors d’ateliers de 45 minutes, le bureau anti-corruption utilise une variété de méthodes (questionnaire, jeu de rôle, discussion avec des enquêteurs anti-corruption, etc.) pour permettre aux étudiants d’identifier et de se préparer à des risques de corruption dans leurs vies professionnelles futures11.

Au Mexique : des fraudeurs désignés publiquement

Des fraudeurs désignés publiquement

 

La direction des impôts mexicaine a été proac­tive dans la mise en place d’initiative et l’utilisa­tion d’outils de données ouvertes. Elle a en particulier mis en place divers types d’incitations pour combattre la corruption et la fraude financière en adoptant une approche de name and ­shame (consistant à nommer publiquement les fauteurs). Elle publie ainsi différentes listes sur son site internet et sur la gazette officielle recensant les contribuables qui simulent des activités commerciales ou émettent de fausses factures, ainsi que ceux qui se trouvent en situation irrégulière en raison de dettes fiscales ou jugés pour des fraudes fiscales14.

En Inde : une plateforme de droit à l'information

Une plateforme de droit à l'information

 

Pour faire suite aux objectifs de transparence fixés dans sa loi d’accès à l’information de 2005, l’Inde a mis en place une plateforme de droit à l’information. Celle-ci centralise dans un portail internet des services de gouvernement à gouvernement et de gouvernement à citoyen, afin de mieux gérer les requêtes d’accès à l’information reçues par les institutions du secteur public.

Cet outil de gouvernement digital doit ainsi permettre la facilitation des demandes d’accès au droit à l’information, notamment en permettant aux utilisateurs d’effectuer un suivi du statut de leurs requêtes. Dans le même temps, il permet aux institutions publiques de mieux renseigner les citoyens avec les informations appropriées. Cette plateforme a été conçue sur la base de deux principes fondamentaux de la transformation numérique : l’inclusion numérique et le « tout dématérialisé »13.

Les politiques de transparence sont-elles systématiquement bénéfiques ?

Malgré une aura positive et de nombreux exemples de succès, la logique du contrôle citoyen via les mécanismes de transparence a plusieurs limites. Celles-ci s’articulent tant au niveau du citoyen que de l’organisation publique.

Pour le citoyen, plus d’information ne signifie pas nécessairement plus de transparence

Dans la logique de transparence, la société civile est perçue comme un chien de garde, le vérificateur actif et démocratique de l’action publique. Cependant, cette interprétation qui se base sur la mise à disposition et l’utilisation de l’infor­mation par les citoyens peut sembler optimiste.

En effet, les citoyens ne prennent pas nécessairement connaissance des informations mises à leur disposition ou ne sont pas en mesure de les analyser. Cet effet n’est qu’amplifié avec le développement de la ‘e-transparency’ ou l’utilisation de moyens technologiques pour permettre une plus grande transparence. Les limitations issues d’une maîtrise approximative des outils informatiques s’ajoutent alors à l’absence de connaissances techniques et politiques des citoyens.

Des situations ‘d’infobésité’ peuvent également survenir, dans lesquelles le citoyen se trouve noyé d’informations. Dans certains cas, une demande d’information spécifique a mené à la communication de milliers, voire de millions de pages. L’organisation pense alors s’acquitter de son devoir de transparence mais la masse d’information est telle que son décodage est rendu difficile voire impossible pour le citoyen, ce qui contrevient directement à l’esprit de la loi et entrave les objectifs initiaux de l’administration. La simple mise à disposition de l’information n’est donc pas suffisante et doit être accompagnée de mesures portant sur sa structure, ses caractéristiques et sa lisibilité.

Un dilemme collectif, décrit comme une ‘captation de la transparence’, émerge également du fait que les principaux utilisateurs de ces nouvelles possibilités sont souvent des acteurs privilégiés et organisés. Ces groupes de pression ont leurs intérêts propres ainsi que leurs objectifs particuliers qui ne coïncident pas nécessairement avec ceux de la société et du bien commun15.

La mise à disposition d’informations critiques concernant des évènements ou des processus institutionnels n’augmente donc pas mécaniquement la confiance du citoyen en l’État et ses institutions. Si la multiplication des cas de corruption et de malversation prouve que le système de reddition des comptes fonctionne et permet d’incriminer les coupables, cela peut également entraîner une fatigue démocratique. Le danger est alors de voir les citoyens se retirer du processus alors que l’objectif premier était de les faire participer plus activement.

Quelles barrières organisationnelles à la transparence dans l’administration ?

Un certain nombre de stratégies et de déviances permettent aux agents publics de se soustraire au jeu de la transparence depuis le lobbying actif pour éviter d’être soumis aux impératifs organisationnels de transparence, à la désobéissance aux lois (refus de communiquer les informations, voire destruction de celles-ci), jusqu’à leur application déviée16. Un des stratagèmes les plus connus demeure l’utilisation d’une messagerie électronique externe permettant d’éviter l’archivage d’informations afin de ne pas avoir à les communiquer par la suite. L’utilisation de notes adhésive sur les documents, qui permet de les retirer avant de communiquer le contenu, ou tout simplement le refus de prendre des notes et d’écrire un compte-rendu qui pourraient un jour ou l’autre tomber dans le domaine public sont aussi des techniques courantes. Ces agissements ont naturellement des conséquences importantes pour les organisations allant de la mauvaise gestion à la perte de mémoire institutionnelle.

La prolongation des temps d’attente pour la mise à disposition des informations est aussi une autre stratégie effective dans un système où l’information a une valeur avant tout tem­porelle17. La qualité des informations détenues par les organisations, de même que leur structure et classement peuvent aussi poser problème.

La volonté politique et la mise en place de ressources adéquates sont alors essentielles pour remédier aux résistances organisationnelles à la transparence, qu’elles soient causées par une culture bureaucratique défensive habituée au secret administratif ou par des habitudes visant avant tout à se protéger des critiques et des reproches18.

Les bénéfices de l’opacité ?

Le secret administratif présente de nombreux avantages comme celui de discuter et de faire face à des problèmes sans devoir se soucier des répercussions publiques. La transparence est ainsi considérée par certains comme problématique et bloquant l’innovation qui, par définition, doit inclure des échecs et des reculs. L’ensemble des acteurs étant réfractaires aux risques, réels et perçus, de l’opinion publique, il devient plus difficile de prendre des décisions fortes.

Suivant ce raisonnement, la transparence serait à l’origine d’un déclin dans la qualité des débats publics. Si les décisions prises en toute transparence bénéficient d’une forte légitimité, leur publicisation accrue focaliserait l’attention sur la gestion de l’image plus que sur le contenu des décisions publiques et entraînerait une plus forte manipulation des débats. À l’inverse, une certaine réserve pourrait augmenter la qualité des débats en permettant aux uns et aux autres d’émettre des commentaires, des questions et des suggestions de manière plus ouverte et ainsi permettre l’éclosion de meilleurs compromis.

Pour certains, l’absence de cette sphère du secret rend impossible le compromis et mène à des impasses. Pour d’autres, elle permet avant tout de cacher les dérives diverses et variées de l’organisation. Mais il est certain dans tous les cas que les écueils de la transparence contrastent avec les promesses faites sur son efficacité et son rôle, ce qui peut affecter la confiance des citoyens et des organisations en de tels outils de gestion et de développement social.

Les institutions publiques doivent donc prendre en compte les défis qui se posent dans le sillage de ces questions pour y amener des réponses et des solutions et continuer à bénéficier des innombrables avantages que la transparence a su apporter à leur gouvernance.

 

Vers une transparence raisonnée ?

La transparence des organisations publiques est nécessaire, mais encore insuffisante pour contrer les dérives de la corruption, réelles ou perçues. Plusieurs stratégies peuvent être mise en place pour rendre cette transparence plus efficace.

L’importance de la médiation

L’ambiguïté politique de la transparence s’observe dans le décalage entre l’impératif de transparence et l’éclairage de la vraie nature des choses - et le caractère nécessairement médiatisé de la transparence19. il n’existe pas d’accès à la réalité mais bel et bien différentes représen­tations de celle-ci. À ce titre, la nécessité d’une médiation comme la contextualisation et le traitement des informations brutes sont essen­tiels. Une communication gouvernementale inefficace ne peut pourtant pas être palliée par la seule transparence, car une communication performante doit également être sensible au public et doit donc être ciblée20. L’existence d’organes intermédiaires efficaces comme les médias, la société civile ou les institutions publiques, est une condition préalable essentielle à l’efficacité de la transparence dans son rôle de régulateur.

Assurer la qualité des données

Assurer la qualité des documents publics doit être central et implique de normer leur création, stockage et gestion. Ces mesures ont des coûts importants, et ce même à l’heure de la gestion numérique de la documentation. Si la législation peut forcer les administrations à communiquer des informations, ces règles sont caduques si les documents ne sont pas créés ou mal répertoriés.

Mettre en place des mécanismes de sanction

Pour générer des résultats politiques efficaces, la transparence doit fonctionner en tandem avec d’autres mesures comme des mécanismes nécessaires pour la rendre efficace en tant qu’outil de responsabilisation. Par conséquent, l’hypothèse fondamentale que la surveillance représente un outil efficace de discipline et de responsabilisa­tion pourrait être erronée car la transparence sans les mécanismes de sanction appropriés serait alors un exercice vain. Certains soutiennent même que la transparence sans sanction pourrait renverser les hypothèses positives de la transparence en tant que régulation21. Dans cette situation, la transparence en viendrait à assister le développement des dérives institutionnelles en leur offrant la couverture vertueuse de l’ouverture.

La transparence peut-elle venir à bout de la corruption ?

Le lien qui unit corruption et transparence est complexe et la compréhension de l’un et de l’autre ne va pas toujours de pair avec le développement de politiques cohérentes et harmonieuses. Malgré tous les bénéfices, la capacité de négocier et de prendre des décisions peut être affectée par l’excès d’ouverture et de transparence et compliquer la gouvernance.

Les phénomènes de corruption sont souvent vus comme des problèmes liés à un intéressement personnel réalisé au mépris de l’intérêt commun. Pour contrer ces intérêts privés, une solution consiste à réguler les activités publiques par le biais de la publicité et de l’exposition des décisions et des actions. La poursuite de l’intérêt général semble être alors favorisée par la mise en place de coûts d’opportunités clairs censés décourager les comportements déviants des agents publics.

Si la notion d’intérêt personnel est essentielle pour comprendre la corruption, elle est trop souvent abordée sous le seul angle économique. Cette perspective a ses limites qui expliquent en partie le succès mitigé de la lutte contre la cor­ruption comme l’illustre une estimation récente du FMI (Fonds monétaire international) selon laquelle quelque 1 500 à 2 000 milliards de dollars de dessous-de-table seraient versés chaque année, soit environ 2 % du PIB mondial22.

De nouvelles perspectives pourraient non seulement offrir une compréhension plus nuancée de ce phénomène complexe mais aussi expliquer les limites de la transparence dans cet effort. Ainsi, outre le focus sur l’intérêt personnel des acteurs, il est également nécessaire d’intégrer les normes, la culture et les contextes comme éléments déterminants du comportement individuel (barrières morales : jugement éthique, civisme, etc.) car l’homo n’est pas qu’economicus. L’approche culturelle introduit l’importance des barrières morales et normatives. Ces barrières sont généralement façonnées « dans une dimension inter-subjective et relationnelle » et « lentement développées à travers un processus de socialisation »23. Des conceptions normatives différentes pourraient mener à des réponses différentes face à des situations similaires menant certains acteurs à agir et d’autres à ne pas le faire. Ce constat remet en question les solutions standardisées qui se mettent en place en faisant fi des réalités locales. Simultanément, l’appel à la transparence peut être vu comme le rejet de la représentation établie24, ce qui suppose que certaines représentations de la réalité sont intrinsèquement plus vraies que d’autres ou que la représentation de la réalité peut être surmontée. En effet, l’information elle-même n’est jamais neutre, servant de munition dans les luttes de pouvoir et constitue ainsi un outil stratégique25. Ses mécanismes et ses réflexions, il ne faut pas l’oublier, sont loin d’être neutres !

Sources

(1) Michael C. Jensen and William H. Meckling (1976). “Theory of the firm : Managerial behaviour, agency costs and ownership structure”, Journal of Financial economics, vol. 3, n°4, p. 308

(2) Grimmelikhuijsen, S. and G. Porumbescu (2013). "The Effect of Transparency on Trust in Government: A Cross-National comparative experiment". Public administration review, 73(4), 575-586.

(3) Charte internationale sur les données ouvertes. Disponible à https://opendatacharter.net/principles-fr/ (consulté le 24/08/2018).

(4) OCDE (2008), Corruption: A Glossary of International Standards in Criminal Law. Disponible à http://www.oecd. org/corruption (consulté le 24/08/2018).

(5) UNODC (2011). “Corruption in the western Balkans: Bribery as experienced by the Population”. Disponible à https:// www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/corruption/Western…. pdf (consulté le 24/08/2018).

(6) Vannucci, a. (2015). “Three paradigms for the analysis of corruption”. Labour & law issues 1(2).

(7) Kaufmann d. and P.c. Vicente (2005). “Legal corruption”. mPra Paper no. 8186, posted 10. april 2008

(8) UNESCO (2013). « Vers un droit d’accès à l’information publique ». Disponible à http://www.unesco.org/new/en/com­munication-and-information/resourc (consulté le 24/08/2018). (9) OCDE, “Compendium of good practices on the use of open data for anti-corruption : towards data-driven public sector integrity and civic auditing”. Disponible à : http://www.oecd.org/corruption/g20-oecd-compendium-open-data-an­ti-corruption.htm (consulté le 24/08/2018).

(10) Leadership for a networked World (2017). “The 2017 Public Sector for the Future Summit : citizen-driven by design”. Disponible à https://www.idc.com/getdoc.jsp?containerId=US42880817 (consulté le 24/08/2018).

(11) OCDE (2017). “Education for Public integrity”. Disponible à http://www.oecd.org/gov/ethics/integrity-education.htm (consulté le 24/08/2018).

(12) OCDE (2012). “Lobbyists, Governments and Public trust, Volume 2: Promoting integrity through Self-regulation.” Disponible à http://www.oecd.org/corruption/ (consulté le 24/08/2018).

(13) OCDE, “Compendium of good practices on the use of open data for anti-corruption: towards data-driven public sector integrity and civic auditing”. Disponible à : http://www.oecd.org/corruption/g20-oecd-compendium-open-data-an­ti-corruption.htm (consulté le 24/08/2018).

(14) Ibid

(15) Mol, A.P. (2010). “The future of transparency: Power, pitfalls and promises”. Global environmental Politics, 10(3), 132-143

(16) Pasquier, M. and J.-P. Villeneuve (2007). “Organizational Barriers to transparency: a typology and analysis of organizational Behaviour tending to Prevent or restrict access to information”. International review of administrative Sciences, 73(1), pp.147-162.

(17) Gingras, A.-M. (2012). “Access to information: An asset for democracy or ammunition for political conflict, or both?”.  Canadian Public administration 55(2), 221-246.

(18) Hood, C. (2007). “What happens when Transparency meets Blame-Avoidance?”. Public Management Review 9(2), 191-210.

(19) Teurlings, J. and M. Stauff (2014). “Introduction: The Transparency Issue”. Cultural Studies - Critical Methodologies, 14(1), 3-10

(20) Heald, D. (2006) “Varieties of transparency” in Heald, D. and C. Hood, “Transparency: the Key to Better Governance?”. Oxford University Press, Oxford

(21) Bauhr, m. and m. Grimes (2014). “Indignation or resignation: the implications of transparency for societal accountability”. Governance 27(2), 291-320

(22) FMI (2016). “Rapport annuel 2016 du Fmi”, p 116 . Disponible à https://www.imf.org/external/french/pubs/ft/ ar/2016/pdf/ar16_fra.pdf (consulté le 24/08/2018).

(23) Vannucci, A. (2015). “Three paradigms for the analysis of corruption”. Labour & law issues 1(2), 2015.

(24) Christensen, L.T. and G. Cheney (2015). “Peering into transparency: challenging ideals, Proxies, and organizational Practices”. Communication theory, 25, 70-90.

(25) Murray, a. (2011). “Transparency, Scrutiny and responsiveness: Fashioning a Private Space within the information Society”. The Political Quarterly 82(4), 509-514.

 

 

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