Former pour réformer ? Les écoles de service public face aux injonctions modernisatrices

Par Olivier Quéré

Si l’ENA – remplacée par l’INSP au 1er janvier 2022 – est indéniablement l’école de fonctionnaire qui s’est le plus souvent retrouvée sous le feu des projecteurs, il existe néanmoins une multitude d’écoles de service public proposant des formations initiales ou continues et destinées à former les fonctionnaires. Comment et dans quel contexte ces écoles de fonctionnaires sont-elles apparues ? Quelles sont les critiques dont elles font l’objet et quel rôle jouent-elles dans les transformations de l’action publique ?

L’École nationale d’administration (ENA), qui fait l’objet d’une transformation d’ampleur autour du nouvel Institut national du service public (INSP), cristallise depuis longtemps les crispations, en ce qu’elle se trouve être à la croisée d’au moins trois courants de reproches (Eymeri-Douzans, 2019). L’école est d’abord la proie de critiques d’ordre politico-médiatique : depuis sa création en 1945, nombre de commentateurs, d’experts ou de professionnels de la politique appellent à la réforme du concours, de la scolarité ou du classement, voire à la suppression pure et simple d’une école qui serait à la fois trop « élitiste » et trop « technocratique ». L’ENA fait également l’objet de régulières critiques internes, émanant de ses propres élèves, qui décrient des programmes incohérents, des intervenants inadaptés ou une ambiance lourde de compétition et de rumeurs . À ces deux registres s’ajoute une critique alimentée par les analyses sociologiques, au premier rang desquelles on trouve La Noblesse d’État, publiée en 1979 par Pierre Bourdieu, qui contribua à populariser les thèmes de la fermeture sociale de la haute fonction publique, de l’homogénéité de son recrutement et de l’entre soi qui la caractérise.

À côté de l’ENA, se trouve toutefois une myriade d’écoles de service public, proposant des formations initiales ou continues, le plus souvent placées sous l’égide d’un ministère, et qui forment des ingénieurs d’État (Polytechnique, l’École des mines, des Ponts et Chaussées devenue « École des ponts ParisTech », l’École nationale des travaux publics de l’État…), des cadres administratifs intermédiaires (les Instituts régionaux d’administration), des magistrats (École nationale de la magistrature), des inspecteurs et des contrôleurs (des douanes, des impôts, du travail, de l’Éducation nationale…), mais aussi le personnel pénitentiaire (École nationale d’administration pénitentiaire), des cadres supérieurs de l’administration territoriale (Institut national des études territoriales), des vétérinaires (École nationale des services vétérinaires), etc. Souvent moins sujettes à l’attention médiatiques et politiques, ces écoles sont néanmoins régulièrement l’objet de réformes qui, bien que d’envergure variables, montrent l’intérêt parfois stratégique que certains hauts administrateurs accordent à leur existence et à leur fonctionnement.

Objet de critiques et en même temps de multiples investissements de forme, les écoles de fonctionnaires interrogent quant à leur existence même : à quoi servent-elles ? Poser naïvement la question revient à s’interroger sur les effets de la formation : si elle n’a pas d’effet, c’est dire qu’elle ne sert à rien ; mais si on considère que la formation a des effets, à quoi sert et surtout à qui sert la formation ?

De façon évidente, les formations au service public servent directement aux élèves, qui apprennent dans ces écoles à devenir fonctionnaire. Mais elles servent aussi les intérêts des acteurs administratifs, tentés de saisir ces formations comme un levier pour réformer plus globalement l’administration. Les élèves peuvent dès lors être envisagés comme devant être formés aux préceptes réformateurs, pour ensuite les incarner dans leur travail et les porter dans les services, bureaux et administrations qu’ils fréquenteront. Considérées tout à la fois comme moteurs et cibles des réformes, les écoles de formation se trouvent ainsi au cœur des reconfigurations qui traversent largement l’administration depuis maintenant une trentaine d’année (Bezes, 2009). Dans quelle mesure les écoles de service public sont-elles perméables aux transformations de l’action publique, et aux intentions modernisatrices ?

Pour comprendre plus en avant les usages réformateurs qui en sont faits, je propose dans ce texte de revenir sur le contexte d’apparition des formations initiales à la fonction publique, avant de montrer, à l’aide des travaux disponibles et d’une enquête originale portant sur les Instituts régionaux d’administration (Quéré, 2020), la tension dans laquelle se trouvent les formations initiales de fonctionnaires : l’apprentissage des positions, de la hiérarchie et plus largement de la bureaucratie semble buter sur les velléités visant à transformer les écoles en laboratoire de la réforme de l’État.

Former pour servir l’État

Les écoles de service public ont commencé à se constituer comme telles sous la période napoléonienne. Comme le rappelle Ezra Suleiman, Napoléon Bonaparte s’est appuyé sur des grandes école comme Polytechnique ou l’École des Ponts et chaussées, créées pendant la période révolutionnaire ou sous l’Ancien Régime, pour alimenter son projet de réforme de l’enseignement secondaire (Suleiman, 1979, p. 38). L’objectif de Napoléon est avant tout politique : l’ensemble du système scolaire n’est pas tant pensé pour éduquer et instruire les masses que pour former des futurs « serviteurs de l’État », à même de fournir les compétences nécessaires à la conduite des affaires de l’État.

La dimension instrumentale des écoles n’est donc pas née avec les réformes récentes de l’administration : l’alignement de l’ensemble des programmes scolaires, l’uniformisation des concours d’entrée aux grandes écoles, et plus largement la rationalisation de l’organisation administrative, sous le Consulat et l’Empire, permet de définir les contours des agents de l’État, que l’on nommera bientôt « fonctionnaires », et qui ont pour principale tâche de soutenir l’action gouvernementale. Les institutions d’enseignement supérieur apparaissent de ce fait comme un puissant outil permettant de construire une élite docile et loyale, expliquant la constitution dès le XIXème siècle d’un monopole étatique sur la formation initiale des fonctionnaires.

Alors que l’appui des premières grandes écoles permet aux grands corps techniques et militaires de se constituer rapidement, la question des hauts fonctionnaires « généralistes » se heurte cependant à une série d’obstacles. Puisqu’ils ne sont pas attachés à un ministère spécifique, au même titre que les Ponts à l’Équipement ou les Mines à l’Industrie, les « administrateurs » se trouvent au cœur des conflits intra-étatiques. Les projets, nombreux tout au long du XIXème siècle, qui consistent à instituer une formation commune à l’ensemble des hauts fonctionnaires, rencontrent la résistance des ministères « sectoriels », qui cherchent à conserver leurs prérogatives de formation et de gestion des carrières de leurs agents.

Il faut comprendre l’échec de la première « École nationale d’administration », portée en 1848 par Hyppolite Carnot, alors ministre de l’Instruction publique du gouvernement provisoire, comme allant dans ce sens : le projet de créer une formation unique, généraliste et « interministérielle » pour les hauts cadres de l’État rencontre alors l’hostilité de multiples ministères (Wright, 1976). Parmi ces ministères, celui de l’Éducation nationale joue un rôle particulier, dans la mesure où il cherche à protéger le monopole des facultés de droit dans la formation des élites de la nation.

Cette opposition explique la naissance difficile de l’ENA en 1945 (Gatti-Montain, 1987) ou celle en 1970 des Instituts régionaux d’administration, censés former les cadres intermédiaires de l’État (Quéré, 2017). De ce fait, l’apparition tardive des écoles interministérielles de cadres généralistes s’explique avant tout par les antagonismes intra-étatiques qui se jouent entre acteurs ministériels, bien plus que par une crainte fondamentale du « pouvoir administratif » qui risquerait de rogner le pouvoir politique gouvernemental, et ainsi la souveraineté populaire.

On le voit, les écoles de fonctionnaires ainsi constituées font l’objet d’investissements politiques et administratifs divers, parfois contradictoires. Elles apparaissent de ce fait comme un des éléments centraux permettant d’assoir progressivement l’autonomie de l’administration vis-à-vis du politique, et alimenter le processus de construction bureaucratique (Dreyfus, 2000). Quel est le bagage théorique et pratique que ces écoles fournissent concrètement aux élèves fonctionnaires, et comment ces principes se trouvent pratiquement intériorisés ?

L’apprentissage de la bureaucratie

Max Weber considère la formation « professionnelle » des fonctionnaires, au même titre que le concours ou la carrière, comme un des éléments constitutifs de la « direction administrative bureaucratique » qui caractérise le type de domination légale-rationnelle (Weber, 1995, p. 194).

Les écoles se trouvent être, dans l’idéal type wébérien, un des éléments de la rationalisation des activités de l’État. Elles fournissent à ce titre une « qualification » qui apparait comme étant ajustée aux règles administratives. Il n’est pas surprenant, de ce fait, que le curriculum de ces formations reposent avant tout sur des savoirs constitués autour d’une norme pédagogiques « généraliste » (Biland et Gally, 2018), afin d’équiper la pratique du service public : qu’ils relèvent du droit ou qu’ils soient davantage liés aux sciences de l’ingénieur, ces savoirs sont censés fournir un sous-bassement aux activités attendues du fonctionnaire une fois qu’il sera en poste.

C’est le cas historiquement des écoles d’ingénieurs de l’État, dans lesquels les programmes d’enseignement sont d’abord orientés vers la pratique des fonctionnaires, à l’intersection de territoires disciplinaires telles les sciences de l’ingénieur, les statistiques, et des matières plus ou moins « généralistes » qui en retour définissent la hiérarchie des écoles dans l’espace des grandes écoles (Gervais, 2007, Delespierre, 2015).

Les études menées à l’ENA ont quant à elles mis en avant la prégnance des formes ritualisées et pré-constituées scolairement auxquelles les élèves doivent se conformer (Eymeri-Douzans, 2001). Dans cette école qui se présente comme « généraliste », le style, la maitrise formelle et les savoir-faire l’emportent généralement sur les connaissances, les hauts fonctionnaires étant surtout appelés à produire des synthèses entre les diverses positions politiques, afin d’éclairer le choix politique, ou afin de le mettre « en forme » administrativement.

Aux échelons intermédiaires de la hiérarchie administrative, comme par exemple dans les Instituts régionaux d’administration (IRA), les savoirs de type « généralistes » se trouvent altérés par des connaissances plus techniques, liées par exemple à l’apprentissage de logiciels, et s’apparentent le plus souvent à un « sale boulot » (Hughes, 1996 [1962]), délégués au personnel subalterne par les hauts fonctionnaires, dans l’objectif de préserver leur monopole sur les tâches jugées plus prestigieuses telles que la conception des politiques publiques ou l’aide à la décisions (Quéré, 2020).

De ce fait, la hiérarchie des écoles dessine une hiérarchie des tâches administratives, et nous apprend beaucoup sur la division du travail, qui est à la fois mécanique et symbolique, et qui parcourt verticalement les services et les administrations. En haut de la hiérarchie administrative, le champ des grandes écoles, qui forment au pouvoir en même temps qu’elles sont structurées par lui, tend à reproduire les positions qui existent au sein de la classe dirigeante. Les grandes écoles sont ainsi amenées à produire une « noblesse d’État », en transformant les élèves fonctionnaires en « détenteur du monopole légitime d'une vertu sociale ou d'une compétence, au sens juridique du terme, c'est-à-dire d'une capacité légalement reconnue d'exercer un pouvoir efficient parce que légitime » (Bourdieu, 1989, p.166). Au contact du pouvoir, les cadres supérieurs des administrations sont amenés à produire des notes, des propositions et des synthèses qui permettent de traduire dans les formes administratives les décisions politiques (Eymeri-Douzans, 2003), en même temps que de tenter de convaincre les élus (Laurens, 2013).

Les fonctionnaires intermédiaires sont ainsi appelés en formation à intérioriser leur position dans la hiérarchie des tâches administratives : ni trop basse dans l’échelle des compétences, afin que les énarques puissent déléguer leurs tâches efficacement ; ni trop haute dans l’échelle du prestige, pour que les tâches de conception et de décisions puissent être réservées à la noblesse de leur rang. Le droit apparait comme l’instrument typique de cette sujétion : apprendre à respecter le droit, pour les cadres intermédiaires, consiste à apprendre à respecter la hiérarchie (Quéré, 2015).

C’est donc tout un apprentissage de la bureaucratie qui se dessine dans les écoles de service public, c'est-à-dire un espace de travail segmenté hiérarchiquement autour de « faisceaux de tâches » propres à chaque groupe professionnel. Il s’agit d’acquérir un positionnement dans cette hiérarchie, et en même temps une conscience de sa propre position. La plupart du temps, les savoirs formalisés au sein de programmes de formation poursuivent cet objectif, mais il faut aussi noter le rôle d’un ensemble de savoir-faire et de dispositions plus implicites, plus « cachées », qui permettent toutefois d’arrimer solidement les pratiques aux rôles bureaucratiques.

Dans quelle mesure cet apprentissage de la bureaucratie se trouve redéfini par les politiques de réformes qui traversent l’administration depuis le milieu des années 1980 ?

Les laboratoires de la réforme de l’État

Les écoles de fonctionnaires ont longtemps été imperméables aux politiques de réforme de l’État. Les injonctions modernisatrices sont plutôt le fait de hauts fonctionnaires convertis (Bezes, 2012), qui ont tendance à contourner les formations pour imposer leurs préceptes. Mais progressivement, certaines écoles de service public se sont transformées, en valorisant tout d’abord la norme de la « professionnalisation ».

Cherchant à mettre à distance le modèle universitaire prôné par les facultés de droit (et donc par le ministère de l’Éducation nationale), les écoles se sont emparées de labels flous en vogue dans l’administration au milieu des années 1980, tel que celui d’« école d’application ». Les formations « généralistes » ont fait davantage de place aux savoirs méthodologiques et instrumentaux, comme le montre l’apprentissage du droit, davantage tourné autour de connaissances pratiques et tournées vers l’expérience. En atteste par exemple l’apparition d’apprentissage de techniques propres à la manipulation du droit, portant par exemple sur les procédures contentieuses ou l’écriture droit – la « légistique » qui, à l’ENA comme dans les IRA, est définie comme étant « l’art d’écrire le droit », et qui fait l’objet d’un apprentissage pratique. Il ne s’agit pas seulement de connaitre le droit, mais il s’agit surtout de savoir l’appliquer.

L’injonction à la « professionnalisation » (Boussard et al., 2010) accompagne un mouvement de « managérialisation » de la formation : les enseignements désignés par le terme « management », bien que protéiformes, prennent une place croissante dans les cursus. Les savoirs en « management » apparaissent comme une excroissance de la « professionnalisation » de la formation, dans le sens où l’apprentissage du management relève de savoirs instrumentaux et méthodologiques. Ainsi, les élèves sont de plus en plus appelés à travailler à partir d’études de cas (réels ou supposés), d’exercices de simulation, voire d’ateliers de mise en situation, auxquels participent parfois des comédiens (voir encadré).

Si sur la forme on repère une analogie entre les processus de « professionnalisation » et « managérialisation » des formations, il n’en demeure pas moins que l’introduction progressive de savoirs gestionnaires et managériaux dans les écoles de service public transforme assez considérablement la structure et le fond des enseignements, et par ce truchement les façons de concevoir la fonction publique. En regardant de près ce type de savoirs, et les façons dont ils sont enseignés, on constate combien la contrainte budgétaire est naturalisée, et comment les élèves sont appelés à construire leurs pratiques professionnelles autour de l’optimisation des ressources (Quéré, 2020). Le recours aux intervenants spécialistes du « management public », parfois issus de cabinets de conseil, contribuent à cette tendance. Les élèves fonctionnaires sont dès lors considérés par les réformateurs comme devant « amener le changement » au sein de l’administration, et les écoles comme étant le marchepied de ces transformations. Sans que l’on puisse préjuger de la réussite de cette entreprise, on assiste là à une tentative de construction « interne » de l’État manager, via les écoles de service public.

Les savoirs en « management » ne percutent cependant pas toutes les écoles de la même façon, et toutes ne s’approprient pas ces transformations de façon uniforme, faisant apparaitre des variations dans les usages et les pratiques de formation. À l’ENA par exemple, l’apparition du « management » a procédé d’une reconfiguration des enseignements juridiques, qui se trouvent acclimatés à l’introduction des savoirs gestionnaires et économiques (Biland, Kolopp, 2013). Dans les IRA, les enseignements en « management », qui apparaissent dans les programmes à partir du milieu des années 1980, s’imposent avec d’autant plus de facilité dans les années 2000 qu’ils opèrent comme une valorisation de la figure du « cadre » public, autonome et doté de capacité de décision – à rebours de la figure de la « petite main » des énarques qui est consubstantielle au mandat des attachés d’administration. De façon analogue, dans les écoles d’ingénieurs de l’État, l’introduction du « management » peut apparaitre comme une ressource pour les groupes de fonctionnaires, comme c’est le cas du corps des Ponts et Chaussées qui s’appuie sur la réforme managériale de la formation pour « redorer son blason » et maintenir sa place dans l’État (Gervais 2007).

On voit ainsi que les formations se trouvent investies par des ambitions réformatrices, mais que la variation des appropriations qui en sont faites laisse apparaître des décalages entre les intentions et les pratiques. En « tirant partie » de ces réformes, certains groupes de fonctionnaires jouent le jeu des positionnements et des hiérarchisations bureaucratiques.

L’objectif bureaucratique de formation et de qualification, qui se trouve au principe des écoles de service public, s’accompagne, dès leur naissance jusqu’aux transformations managériales du début du XIXème siècle, d’un objectif purement politique : les élèves fonctionnaires d’aujourd’hui sont les agents malléables et loyaux de demain. Les écoles, diverses et multiformes, servent donc tout autant les fonctionnaires que les multiples intentions réformatrices. Mais la bureaucratie est une institution qui ne se transforme que graduellement, et les écoles de fonctionnaires, qui en sont en France une des pièces maitresses, évoluent par degré avec elle.

Olivier Quéré

Maître de conférences en science politique à l’université de Strasbourg

Auteur de L’atelier de l’État : des cadres intermédiaires en formation (Rennes, PUR, 2020)