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Coup de projecteur sur six SG européens

Par Jean-Gabriel Plumelle, Marcel Guenoun, Edoardo Ferlazzo

Les SG au cœur… des réformes et des ministères économiques et financiers ? a

Il existe des États sans armée, mais aucun sans police ni administration financière. Les finances font ainsi partie des deux invariants des systèmes administratifs. Leur universalité s’accompagne pourtant d’une remarquable variété tant au niveau des missions exercées que de leurs modes d’administration. Quoi de commun en effet entre un Her Majesty’s Treasury britannique de 1 700 employés et le MEFR français qui compte 133 000 agents ?

Les ingrédients de cette variété sont nombreux (Allen, R. et al, 2015). Les politiques économiques et financières peuvent ainsi être exercées au sein d’un ou de plusieurs ministères qui peuvent de surcroît réaliser tout ou partie de ces missions conjointement avec d’autres niveaux d’administration, particulièrement dans les États fédéraux. Dans certains pays, comme la Finlande ou le Danemark, le ministère des Finances est un vice-premier ministère dont les missions vont bien au-delà des finances et de l’économie pour intégrer notamment toutes les composantes de la réforme de l’État (numérique, fonction publique, innovation). La tendance internationale pour les administrations économiques et financières au niveau central est de se concentrer sur les fonctions de conception des politiques publiques, entraînant le transfert des fonctions de régulation et de gestion des opérations à des ministères sectoriels, agences ou acteurs privés, plus ou moins autonomes.

Analyser les MEF, c’est analyser le squelette de l’État lui-même comme en témoigne la place cardinale des enjeux fiscaux et budgétaires publics dans les travaux fondateurs de la sociologie de l’État (Bezes, P, Siné, A., 2011). Les modes d’organisation des MEF ne peuvent donc être saisis sans ausculter les cultures administratives que ceux-ci révèlent tout autant qu’ils contribuent à les forger. Dans l’ensemble, la structuration des MEF depuis 1945 s’est complexifiée, reflétant sur le temps long l’évolution de l’intervention de l’État dans l’économie. Avec l’accroissement du rôle de l’État, les besoins en matière de contrôle de la dépense publique et de l’activité économique se sont renforcés, entraînant une hausse des effectifs, un élargissement des champs d’intervention (politique commerciale, gestion de l’industrie et des participations, etc.) et une multiplication des structures.

Le progressif souci de soi des finances

Depuis les années 1970, avec la fin du modèle de croissance keynésiano-fordiste, le rôle de l’État dans la société et dans l’économie est remis en cause. La difficulté croissante de l’État à équilibrer ses comptes, à assurer des niveaux élevés de croissance du PIB et à limiter le chômage, et donc sa difficulté à orchestrer la société, s’accompagne par l’essor d’une action sur lui-même, un souci de soi (Bezes, P., 2009). Sa performance sociale n’étant plus acquise, c’est l’efficacité spontanée de l’organisation administrative qui est remise en cause et aboutit à l’essor et à la récurrence des interventions sur le système administratif. La réforme de l’administration devient une activité autonome, fondée sur des savoirs spécialisés (managériaux) et gage de reconquête : par la maîtrise renouvelée de soi-même, l’administration escompte reprendre la main sur ses politiques publiques et sur la société.

Cœur de l’État, c’est sans surprise que les MEF, partout dans le monde, ont été les principaux fournisseurs et clients de ces transformations managériales. Dans les pays restés étanches aux réformes managériales tels que l’Allemagne (Pollitt, C., Bouckaert, G., 2017), les missions et l’organisation du ministère fédéral des Finances sont restées remarquablement stables. À l’inverse, dans les pays où la transformation managériale fut intense, comme par exemple au Danemark, l’organisation interne fut bousculée et l’emprise du ministère des Finances sur l’ensemble des ministères profondément renforcée.

À la faveur des réformes des trente dernières années, le Fonds monétaire international (Allen, R. et al., 2015) constate l’émergence d’un nouveau modèle d’organisation des MEF. Il se veut plus intégré et orienté vers l’interministériel, décentralisant ses procédures de contrôle pour mieux s’orienter vers la gestion des risques, focalisé sur la conception des politiques et la stratégie tout en se délestant de leur exécution. Ce nouvel idéal-type montre surtout que les paramètres d’organisation des ministères des Finances évoluent fortement autour des enjeux de coordination, de stratégie et d’efficience.

Les back-offices montent au front

Dans les MEF, les fonctions, hiérarchies et le pouvoir qui les accompagne ont été redistribués autour de formules schématiquement opposées : les agences et les fusions (Bezes, P., Le Lidec, P., 2016). La réforme de l’État dans les pays de l’OCDE s’est orientée depuis le début des années 2000 vers la recherche d’un gouvernement plus intégré (Christensen, T., Lægreid, P., 2007) où les transformations se font davantage par fusion, coopération et mutualisation autour d’un double objectif d’amélioration de la coordination administrative par le renforcement des centres décisionnels et d’efficience par la réduction des strates et des doublons.

Les secrétariats généraux des MEF ont tenu une place éminente dans ces réformes du fait des deux missions qu’ils exercent dans des proportions variables selon les pays : un rôle d’interface entre les niveaux politique et administratif et un rôle de gestion des fonctions support ministérielles. Au sein des pays analysés dans cette étude, le terme « secrétaire » est utilisé de manière récurrente malgré la variété de positions et de rôles joués par les homologues du SG du MEFR : permanent secretary au Royaume-Uni et au Danemark, Sub-secretario de Hacienda en Espagne, etc. La polysémie du terme recouvre assez bien la dualité des rôles joués par ces institutions : à la fois personne (ou organisme) haut placée dans la hiérarchie, détenant des secrets, et personne (ou organisme) d’assistance administrative qui s’occupe de l’intendance pour le compte d’un autre. Le SG du MEFR et ses homologues se situent dans un continuum allant du rôle de premier des fonctionnaires et conseiller du politique à l’instance de gestion du quotidien, ces fonctions pouvant être exercées plus ou moins conjointement.

En tant que relais des politiques interministérielles de transformation, ils ont vu leur rôle de courtier et d’ensemblier des ministères mis au service du renforcement d’un pilotage centralisé par les Centres of Government (OCDE, 2014), et l’on peut sérieusement se demander en regardant les SG dans les pays étudiés s’ils ne sont pas en train de devenir corollairement des « Centres of Ministries », par-delà la question récurrente de la neutralité/politisation des directions d’administration centrale. En tant que gestionnaires des fonctions support, ils sont sommés d’être des opérateurs perpétuels de modernisation administrative. Dans le public comme dans le privé, les programmes d’optimisation oscillent depuis les années 1980 entre la révision ponctuelle des cœurs de métiers (les mythiques domaines d’activités stratégiques) et l’optimisation continue des activités de soutien. Les SG sont enfants des premiers et gardiens des secondes.

Voyager dans les secrétariats généraux des MEF de six pays revient ainsi à observer autant de versions de ces recompositions en cours.

Gouverner l’administration et gérer les interfaces entre le politique et l’administration

La première facette des SG est leur rôle de courroie de transmission entre le politique et l’administration dans un cadre de gouvernance directe ou indirecte (Abbott et al., 2020). Le pouvoir politique ne peut gérer seul son administration et requiert l’appui d’intermédiaires. Ce transfert d’autorité est d’autant plus nécessaire qu’il permet au politique de se défaire d’une gestion au quotidien de son administration pour se recentrer sur ses tâches d’arbitrage, de négociation et d’orientation. Cette intermédiation est opérée par des structures de nature différente et investies d’une autorité très variable selon les cultures administratives nationales.

L’importance du rôle d’interface entre politique et administration du SG est fonction :

  •  de la taille des cabinets ministériels et de leur composition : à l’inverse de la tradition française, certains pays ont des cabinets ministériels limités à trois à cinq personnes qui ne sont pas issues de l’administration, exerçant un rôle de conseil politique et de communication sans expertise technique. Plus le cabinet est restreint et politisé, plus le rôle de l’équivalent du SG est important, puisqu’il devient la principale courroie de transmission entre le ministre et les directions ;   
  •  du degré de politisation/neutralité de la haute fonction publique : si l’administration est partout à la disposition du gouvernement, les modalités de cette soumission varient selon que les dirigeants d’administration sont révocables ou non ou que l’on attend d’eux de contribuer à la conception des politiques publiques ou de veiller à la conformité de leur exécution. Cela concerne tant les SG que les directions des administrations qui composent les MEF.
  • Les homologues du secrétariat général français opèrent dans un jeu à trois bandes entre les SG, les directions administratives et les ministres, dotés de cabinets plus ou moins élargis. C’est au prisme des rapports d’interdépendance et de pouvoir entre ces trois acteurs que se joue une grande partie de la légitimité des SG à intervenir dans une coordination ministérielle d’envergure ou, au contraire, cantonnée à certaines tâches de pilotage et/ou de gestion.

Le permanent secretary : intermédiaire neutre et loyal entre politique et administration

La figure du permanent secretary (secrétaire permanent) est présente avec des caractéristiques similaires dans les configurations ministérielles de nombreux pays de tradition anglo-saxonne.

Au Royaume-Uni, le permanent secretary est le premier des fonctionnaires du H.M. Treasury, the brightest and the best selon la formule consacrée, au sein d’un ministère qui incarne l’élite administrative. Il rend compte au Parlement de toutes les dépenses qui relèvent de son autorité et il préside le Conseil d’administration du ministère, comprenant les directeurs généraux, les directeurs des divisions ministérielles, et un petit nombre d’administrateurs non exécutifs (Ketelaar, A. et al., 2007). Ils sont nommés par le Premier ministre au sein d’une liste de fonctionnaires.

Le permanent secretary est typique de la tradition administrative de Westminster/Whitehall dans laquelle les fonctionnaires sont neutres et font preuve de loyauté en série (ils offrent le même soutien quel que soit le gouvernement et ne sont pas autorisés à exprimer leurs idées politiques, ni à prendre part à la vie politique) en contrepartie de leur irrévocabilité et de leur irresponsabilité politique (seuls les ministres sont comptables des actions de leur ministère). Sa stabilité est censée autoriser sa franchise (Cooper, C.A., 2018), exprimée sous le sceau de la confidentialité. Il est en contact étroit avec le chancelier de l’échiquier et les ministres qui en dépendent afin de coordonner l’ensemble des politiques publiques du ministère. Le ministre ne dispose que d’un cabinet très réduit et s’appuie donc essentiellement sur le permanent secretary qui joue le rôle de principal conseiller concernant les politiques économiques et financières (chief policy advisor). Les contacts entre les dirigeants politiques et les autres hauts responsables du ministère sont moins fréquents (Timsit, G., Wiener, C., 1980). Le permanent secretary est également chargé de la gestion quotidienne du ministère, qui est déléguée à une sous-direction spécifique – la Direction of Operations. Le H.M. Treasury britannique, malgré son prestige et l’ampleur de ses champs de compétences (contrôle des dépenses publiques, conception et exécution de la politique économique et fiscale, régulation du secteur bancaire et des projets d’infrastructures), est un des plus petits MEF des pays de l’OCDE avec moins de 1 700 employés. L’essentiel des missions opérationnelles sont confiées à 14 agences dont le degré d’autonomie est variable. Par voie de conséquence, la gestion des fonctions support n’est pas un enjeu essentiel du rôle du permanent secretary. Le permanent secretary a été ainsi conçu comme une forme de secrétaire général stratège et pilote de la vie administrative ministérielle.

En tant que secrétaire permanent, nommé pour une durée indéterminée et difficilement révocable, il est supposé pouvoir rester en poste indépendamment des changements de gouvernement, parfois pendant plusieurs décennies, et disposer sur son administration d’une autorité extrêmement large.

La stricte séparation du politique et de l’administratif, qu’incarne de permanent secretary, implique qu’en cas de défiance entre le ministre et ce dernier les frictions puissent durer jusqu’à une alternance politique. D’un côté, si les hauts responsables administratifs n’adhèrent pas aux orientations du ministre, ils peuvent lui demander de rédiger une instruction ministérielle, à la manière de celle que demanda le directeur de Her Majesty’s Revenue and Customs (collecte des impôts et douanes) à propos de la prise en charge d’une part du prix des repas pris dans les restaurants dans le cadre des récentes mesures de déconfinement. De l’autre, depuis le début des années 1980, le pouvoir politique a, à plusieurs reprises, tenté d’enrôler cette fonction par le biais de divers mécanismes de contrôle faibles (voir encadré ci-dessous), sans réellement y parvenir (Cooper, C.A., 2019).

L’exemple du Danemark illustre l’importance majeure de cette figure administrative. Véritable point de passage obligé entre politique et administration, le secrétaire permanent y est non seulement le responsable de l’administration ministérielle, mais également le principal conseiller du ministre. Il propose des solutions et peut participer aux négociations avec les partis qui composent la coalition gouvernementale. C’est lui qui choisit les conseillers personnels du ministre. Il est également en charge du management du ministère. La nomination des secrétaires permanents se fait, en accord avec la tradition méritocratique du pays, par le ministre sur la base de critères de compétence. Il est désormais courant qu’ils occupent cette même fonction successivement dans deux ministères différents. La rotation des hauts fonctionnaires à ces postes s’est par ailleurs accélérée depuis les années 1970, bien qu’ils occupent cette fonction une dizaine d’années en moyenne (Gregory, R., Gronnegaard Christensen, J., 2004). Leur salaire comporte une part variable qui repose sur une estimation générale, non quantifiée, de leur charge de travail et de leur investissement dans la mise en œuvre de réformes majeures (Morten Balle, H., Houlberg Salomonsen, H., 2011).

Il est à noter que si le principe de neutralité politique est très respecté dans la haute administration danoise, celle-ci est néanmoins devenue durant la seconde moitié du XXe siècle une source croissante de conseils en matière de stratégie politique. Les secrétaires permanents sont, de très loin, les plus importants conseillers politiques des ministres (Broeng Jørgensen, T., Ginnerup, R., 2007) et décident des dossiers qui leur remontent.

Le ministère des Finances danois est un ministère avec plusieurs compétences interministérielles dont l’influence sur l’administration centrale est telle qu’il est considéré comme un vice-premier ministère. Il est séparé du ministère de l’Économie, mais également du ministère des Impôts (Ministry of Taxation). Le ministère est structuré en 15 agences et directions où se répartissent ses 1 300 agents. Elles couvrent les différents domaines de l’action publique pour lesquels elles coordonnent et négocient la politique budgétaire et les crédits alloués. Pour gérer les questions transversales et interdirectionnelles, le secrétaire permanent est secondé par 7 secrétaires permanents adjoints thématiques (collectivités locales, innovation, budget, etc.) qui disposent de l’ensemble des agences et directions.

La figure du secrétaire permanent s’inscrit dans un mode de gouvernance où les mécanismes de contrôle sont faibles. Dans le cas du secrétaire permanent danois comme dans celui du secrétaire permanent britannique, on constate une tendance à la managérialisation inspirée par le mouvement de la nouvelle gestion publique (visible à travers la mise en place de contrats de performance et d’incitations salariales) qui ne remet toutefois pas en cause la permanence de leur position. Les secrétaires permanents disposent ainsi d’une autonomie considérable dans l’exercice de leur autorité sur leur administration et sont des conseillers et des interlocuteurs privilégiés de leurs ministres. La dualité de leur rôle (tête de l’administration, conseiller du politique) est facilitée par l’existence de gouvernements de coalition favorisant, comme au Danemark, une relation politico-administrative pragmatique et une négociation entre secrétaire permanent et ministre en matière d’objectifs de gouvernance. La neutralité et l’indépendance de leur position peuvent toutefois être vues comme un frein par certains gouvernements qui peuvent alors tenter de politiser cette fonction comme cela a été le cas au Royaume-Uni.

Les fonctionnaires politiques en Allemagne et en Espagne : des courroies de transmission entre le politique et l’administration qui endossent les objectifs des gouvernements

Le ministère fédéral des Finances allemand emploie 2 000 agents. Il est chargé de la stratégie économique, de l’élaboration et de l’exécution du budget, de la collecte des droits indirects de la TVA et des douanes, de la politique fiscale (nationale et internationale), de la coordination fiscale avec les Länder, de la supervision des marchés financiers, des participations et de l’immobilier de l’État. Le ministère fédéral des Finances est séparé du ministère fédéral de l’Économie.

La structure fédérale de l’État allemand explique les effectifs réduits du ministère, puisqu’une partie des compétences sont exercées par les Länder. Pour cette même raison, le ministère de l’Intérieur prend en charge l’essentiel des compétences interministérielles et joue un rôle moteur dans la transformation de l’organisation et de la fonction publique.

Comparée à la France, l’organisation du ministère des Finances est très stable depuis la loi fondamentale de 1949, et sa structuration est indépendante des changements de gouvernement. Une réorganisation notable a eu lieu en 2020 avec la création d’une direction générale du numérique en charge des SI pour l’ensemble des administrations fiscales régionales, signe de l’importance prise par ces enjeux.

Au niveau politique, le ministre est assisté de deux « secrétaires d’État parlementaires » qui font office de ministres délégués. Hormis des secrétaires privés, en charge notamment de la rédaction des discours, le ministre et ses secrétaires d’État parlementaires n’ont pas de cabinets importants, car les fonctions de conseil politique sont exercées par la haute fonction publique.

C’est sur ce point que la tradition administrative allemande déploie toute sa singularité. À l’opposé du modèle britannique de neutralité politique des fonctionnaires, une partie de la haute fonction publique allemande est politisée (Fleischer, J., 2012). La révolution de 1848 en Prusse a débouché sur la création de la catégorie des « fonctionnaires politiques » (Politische Beamte) qui devait participer de la transformation d’une administration réputée conservatrice. Reprise dans la loi fédérale de 1953, la notion de fonctionnaire politique renvoie à un groupe de 150 personnes exerçant les plus hautes fonctions administratives. Ces fonctionnaires politiques sont principalement issus du vivier des 3 000 hauts fonctionnaires allemands et sont promus sur décision du ministre à partir d’une liste d’agents présélectionnés par les services RH de chaque ministère. Il peut être mis fin à leurs fonctions à tout moment même si, en pratique, 50 % d’entre eux peuvent servir plusieurs gouvernements successifs. Ce compromis entre fidélité politique et garantie de l’emploi concerne notamment les secrétaires d’État administratifs (beamteter Staatsekretär) et les directeurs d’administration centrale (Ministerialdirektor) qui occupent le sommet de la hiérarchie dans l’administration fédérale allemande. Ils prodiguent des conseils concernant les politiques publiques sur lesquelles ils disposent d’une expertise technique. Les secrétaires d’État administratifs sont la courroie de transmission entre les ministres fédéraux et leur administration (Fleischer, J., 2015).

Le ministre des Finances dispose de quatre secrétaires d’État administratifs qui ont chacun autorité sur un portefeuille de directions générales. Il n’existe donc pas d’équivalent du permanent secretary ou de la fonction de secrétaire général dans le ministère fédéral allemand des Finances. La gestion des fonctions support et la coordination politico-administrative sont réparties dans des directions générales différentes, sous l’autorité de secrétaires d’État administratifs distincts : la direction générale L et la direction générale Z.

La direction générale L découle de cette politisation fonctionnelle et ressemble aux cabinets ministériels français. Il s’agit d’une « équipe leadership » (Leitungsstab) qui inclut les conseillers du ministre, un bureau dédié à la communication institutionnelle et une unité servant à faire le lien avec le Parlement. On retrouve dans l’ensemble des ministères cette structuration où le cabinet du ministre se positionne comme une direction administrative au sein de l’organigramme. Le secrétaire d’État administratif, qui surplombe cette direction, chapeaute également la direction générale de la stratégie économique, fiscale et internationale, ce qui indique néanmoins un regroupement des fonctions politiques et stratégiques.

La direction générale Z est compétente pour l’organisation interne du ministère : elle se charge des ressources humaines, de la formation, de l’action sociale et des relations avec les syndicats, du budget de fonctionnement du ministère, des traductions et terminologie, de la logistique. Elle est sous la houlette d’un secrétaire d’État administratif également chargé du budget fédéral, de l’immobilier, des systèmes d’information et des participations de l’État, indiquant dans ce cas un regroupement des fonctions liées à l’efficience de la dépense publique.

L’Espagne présente un contexte politico-institutionnel assez similaire à l’Allemagne non seulement en ce qui concerne le fédéralisme du pays, mais également en matière d’organisation intraministérielle.

Le ministère des Finances, outre les politiques budgétaires et fiscales, est en charge de plusieurs politiques interministérielles liées à la modernisation administrative et à la fonction publique. Il est composé de 7 621 agents (si l’on ne tient pas compte des 25 152 agents de l’agence fiscale qui dépendent d’une agence rattachée au ministère). C’est le ministère le plus puissant et prestigieux de l’administration espagnole, et ses corps administratifs sont les premiers à se professionnaliser dès le milieu du XIXe siècle.

Le ministre des Finances et assisté de deux secrétaires d’État. Le plus haut fonctionnaire du ministère est le sous-secrétaire des finances. Les quatre premiers échelons de la hiérarchie administrative – jusqu’au sous-directeur inclus – sont nommés politiquement et sont librement révocables, souvent lors des changements de gouvernement. Cette politisation s’accompagne de mécanismes de protection différents de ceux des fonctionnaires politiques allemands. Alors que ces derniers peuvent être mis à la retraite temporaire (et conserver leur salaire) jusqu’à ce que leur soit confié un nouveau poste, les fonctionnaires politiques espagnols bénéficient de la garantie qu’une part importante de leur rémunération perçue au moment de leur nomination leur sera versée à vie. Cette mochila (sac à dos) les accompagne pour le reste de leur carrière. Sauf quelques exceptions spécifiques, les échelons de sous-secrétaire, de secrétaire général, de directeur général et de sous-directeur sont occupés de manière obligatoire par des fonctionnaires de carrière.La fonction de sous-secrétaire en Espagne présente un intérêt particulier pour son ancienneté et son évolution : en charge de la gestion administrative du ministère, l’augmentation de ses compétences au cours du temps démontre la solidité de sa position et son rôle consacré dans la gestion des fonctions support (voir encadré ci-dessous).

Du secrétaire général au président de Comité de direction : le cas de la Belgique

Le Belgique offre à voir l’abandon récent du modèle anglo-saxon. En 1937 avec le statut « Camu », la Belgique avait unifié sa fonction publique en s’inspirant du modèle anglais. Les secrétaires généraux de ministères étaient nommés à vie au sommet de la hiérarchie administrative ministérielle. Les partis politiques ont un poids important et s’appuient sur des cabinets ministériels étendus qui leur permettent d’avoir prise sur l’administration. La taille importante des cabinets, cumulée à l’indépendance des hauts fonctionnaires, suscitait frictions et défiance réciproque. C’est donc en partie pour rééquilibrer la relation entre ministres et dirigeants administratifs qu’est lancée une réforme majeure de l’administration fédérale belge au début des années 2000 (réforme « Copernic »), laquelle s’inspire très largement des principes de la nouvelle gestion publique.

Initiée en 1999, elle remodèle considérablement la structure administrative de l’administration fédérale belge dans une organisation matricielle. Les ministères fédéraux cèdent la place à des « services publics fédéraux » (SPF), dix verticaux et quatre horizontaux. Les premiers en charge des compétences opérationnelles dans les différents domaines d’action publique de l’État (justice, affaires sociales…), les seconds ont une mission de réflexion stratégique et une activité de soutien, de coordination et de contrôle vis-à-vis des SPF verticaux dans les domaines suivants : l’élaboration du budget et le contrôle de gestion, les ressources humaines, l’utilisation des nouvelles technologies de l’information et des communications, et la coordination générale des services. Trois de ces SPF horizontaux sont réunis en 2017 au sein d’une seule entité, le SPF Stratégie et Appui (SPF BOSA).

Au sommet de la hiérarchie administrative des SPF, le secrétaire général est remplacé par un président du comité de direction désigné pour un contrat de six ans, renouvelable une fois. Le contrat de mandat est articulé aux plans de management du comité de direction, qui servent de point de référence pour l’évaluation et le renouvellement éventuel du président du comité de direction. Sa procédure de sélection mêle des critères administratifs (CV, tests en assessment centers) et politiques, car la sélection finale est réalisée par le ministre parmi les admissibles (Göransson, M., 2010). Le pouvoir politique renforce ainsi son contrôle sur la désignation et l’action des fonctionnaires dirigeants. Cette réforme vise également à réduire la taille des cabinets ministériels, puisque les présidents du comité de direction doivent se substituer à leur rôle de conseil des ministres et de management de l’administration. Avec le recul, il semble que la relation entre l’autorité politique et la haute administration a peu changé, la suppression des cabinets ministériels n’ayant finalement pas été réalisée.

Le SPF Finances est historiquement séparé du SPF Économie. Il a des missions strictement fiscales et de trésorerie de l’État. Il compte 20 000 agents, ce qui en fait un des SPF les plus importants bien que ses effectifs aient fortement diminué (35 000 en 2000). Le président du comité de direction est à la fois chargé de la stratégie et de la gestion quotidienne du ministère. Toutes les notes adressées au ministre par les directeurs passent par sa validation.

Les réalités et les formes des SG sont donc plurielles. On observe que les SG « forts », ceux qui ont un rôle de pilote dans les réformes de modernisation et de transformation de l’administration, répondent à certaines caractéristiques, sans que celles-ci ne soient pour autant univoques. La confiance joue à ce titre un rôle de premier ordre, mais se donne à voir de manière différente selon les pays. Elle s’inscrit, au Royaume-Uni, dans une tradition administrative qui fait émerger une confiance institutionnelle construite autour d’une étanchéité forte entre le politique et l’administratif. Le permanent secretary semble être alors le garant de la bonne coordination au sein de l’espace administratif, indépendamment des évolutions partisanes du ministère. La confiance s’exprime de manière peut-être plus personnelle en Allemagne et en Espagne où la révocabilité des hauts fonctionnaires est plus affirmée et relativement dépendante de la politisation plus importante du personnel administratif. À cet égard, le Staatssekretär allemand (secrétaire d’État administratif) et le subsecretario (sous-secrétaire administratif) se distinguent du président de comité de direction belge, en ce qu’ils sont moins potentiellement court-circuités par les cabinets ministériels dans leur pilotage de l’administration. À cet égard, les présidents de comité de direction se révèlent comme les plus tiraillés entre une volonté de créer de véritables instances de coordination, parfois affichée dans des réformes de modernisation ministérielles, et un périmètre qui englobe aussi des tâches de gestion des fonctions transversales de coordination. Cette ambivalence résonne à plus forte raison pour d’autres pays, comme l’Italie, où les structures équivalentes au secrétariat général français se réduisent à une administration de gestion, le pilotage administratif s’organisant dans d’autres instances.

Administrer les fonctions support : le rôle central de la compétence de coordination

Les réformes administratives tendent à renforcer la valeur de l’expertise managériale au sein des marchés bureaucratiques. Les programmes des écoles de la haute fonction publique délaissent la transmission de savoirs juridiques au profit de l’acquisition de compétences managériales. Maîtriser un budget ou savoir piloter un projet informatique deviennent des ressources dans les stratégies de carrière.

Lorsque la politique devient gestion, les fonctions ressource se politisent. Toutes les réformes managériales d’ampleur comportent un volet relatif au statut ou aux prérogatives des SG, qu’il s’agisse du permanent secretary au Royaume-Uni dans le cadre de la réforme Next Steps, de l’agencification au Danemark, de la suppression des secrétaires généraux en Belgique dans le cadre de la réforme Copernic ou encore de la généralisation des SG en prélude à la RGPP en France (Rouban, L., 2009).

Par nature relationnelles, les fonctions support « supportent » les fonctions opérationnelles, elles apparaissent comme des leviers de réforme dans le cadre d’une gouvernance indirecte. Leur régulation par le biais de standards ou de normes peut être un moyen économe de modifier l’ensemble du fonctionnement ministériel. De surcroît, la forte intensité technique des fonctions support est aussi un avantage pour faire passer des transformations à bas bruit (Hacker, J.S., 2004). Enfin, elles sont un secteur de l’activité administrative où la réforme par fusion se conjugue au renforcement de la spécialisation : rassembler des équipes éparses au sein d’une direction mutualisée permet d’accroître son expertise technique (Bezes, P., Le Lidec, P., 2016).

Si les SG ont perdu en autonomie, l’analyse des fonctions qu’ils exercent montre qu’ils ont gagné sinon en volume, du moins en capacité d’influence sur la machinerie administrative ministérielle. Car les processus de coordination sont devenus centraux dans les administrations publiques, comme l’indique le politologue Jean-Michel Eymeri-Douzans (voir article Regards croisés dans ce numéro) :

Dès lors qu’il y a allongement des chaînes d'interdépendance complexes entre toutes sortes d'acteurs qui sont convoqués à la production des politiques publiques, l’enjeu de la coordination ne cesse de prendre de l'importance. C’est d’ailleurs au point de se demander si ces institutions de coordination et les coordonnateurs qui les actionnent ne sont pas devenus les lieux et les acteurs d’un pré-arbitrage politique suprême.

Pour illustrer le rôle et les compétences des structures en charge des fonctions support dans les ministères des Finances abordés, un focus particulier sera apporté à la coordination interministérielle ou intraministérielle dans cette partie.

La gestion interministérielle des fonctions support sous l’autorité du ministère des Finances au Danemark

Au Danemark, les quarante dernières années furent l’occasion d’une remarquable montée en puissance du ministère des Finances sur l’ensemble de l’administration centrale.

Au début des années 1980, la faible interministérialité (Broeng Jørgensen, T., Ginnerup, R., 2007) et le haut degré d’autonomie des ministres et des ministères sont questionnés alors que le pays traverse une crise économique profonde. Une nouvelle stratégie de coordination est alors mise en place avec la création de deux instances gouvernementales : le Comité de coordination et le Comité économique. Le premier est présidé par le cabinet du Premier ministre – lequel est traditionnellement très réduit au Danemark avec moins de cinquante fonctionnaires – et le second est présidé par le ministre des Finances. Ces deux comités se réunissent toutes les semaines et sont préparés par des comités de pilotage présidés par le secrétaire permanent du cabinet du Premier ministre pour le Comité de coordination et par le secrétaire permanent du ministère des Finances pour le Comité économique.

Si les deux comités acquièrent rapidement une importance majeure dans la coordination interministérielle et dans l’accompagnement du gouvernement en matière de décision politique, c’est le Comité économique qui devient l’instance principale de coordination pour un nombre croissant de sujets. Le ministère des Finances qui le pilote acquiert ainsi à partir du début des années 1980 un rôle central et prépondérant dans l’administration publique danoise. Il a la charge de coordonner les activités gouvernementales, de contrôler les dépenses des ministères, et il est depuis cette époque à l’origine de la majeure partie des réformes administratives (Greve, C., 2018).

En parallèle de cette évolution, des secrétaires permanents du ministère des Finances vont opter pour l’externalisation d’un grand nombre de fonctions support dans des agences qui restent sous leur autorité afin de recentrer l’activité de leur administration sur le développement et la coordination interministérielle des politiques publiques. En outre, ces agences nouvellement créées vont également être le moyen de centraliser un certain nombre de fonctions support communes à tous les ministères, telles que la gestion des ressources humaines, la rémunération des agents de l’État ou la digitalisation de l’administration (voir encadré ci-dessous).

Depuis le début des années 1980, l’administration du ministère des Finances danois a donc gagné en expertise au point de centrer l’essentiel de son activité vers le conseil au ministre en matière de stratégie et d’élaboration des politiques publiques. Sa crédibilité, sa légitimité et sa capacité opérationnelle se sont accrues au point de faire de ce ministère un pilier central de la coordination interministérielle en matière de politiques publiques comme de gestion des fonctions support.

Ces dernières années, la centralité et l’importance du ministère des Finances et de son administration ont fait l’objet de résistances croissantes, notamment de la part du cabinet du Premier ministre. On l’observe dans le retrait de certaines compétences au ministère des Finances et dans le transfert de dossiers du Comité économique présidé par le ministre des Finances au Comité de coordination présidé par le Premier ministre.

La réforme Copernic et la coordination intraministérielle au SPF Finances belge

La réforme dite « Copernic » de l’administration fédérale belge mise en place au début des années 2000 visait, comme au Danemark, à rassembler les fonctions support au sein de directions interministérielles.

Les quatre « services publics fédéraux » (SPF) horizontaux ont la charge d’assurer des activités de soutien et de coordination pour les SPF verticaux dans les domaines de l’élaboration du budget et du contrôle de gestion, des ressources humaines, de l’utilisation des nouvelles technologies de l’information et des communications, de la coordination générale des services. En 2017, trois SPF horizontaux ont été fusionnés dans le SPF BOSA (Stratégie et Appui), qui centralise dans une seule entité les fonctions de soutien et de coordination. La chancellerie du Premier ministre assurant quant à elle une fonction de coordination politique.

Pour faciliter l’articulation de cette organisation matricielle, des « relais » des SPF horizontaux ont été installés dans chaque SPF vertical sous la forme de trois services d’encadrement : P&O (Personnel et Organisation), B&CG (Budget et Contrôle de la gestion) et ICT (Technologies de l’information et de la communication) (de Visscher, C., Randour, F., 2014). Les ministères (ou SPF) ont ainsi des organigrammes standardisés et hiérarchiques. À leur tête se trouve le président du comité de direction (auquel sont rattachés les services autonomes, c’est-à-dire les agences, missions d’audit et d’inspection), suivi des services d’encadrement qui s’intercalent hiérarchiquement entre le président et les directions du ministère. Les responsables des services d’encadrement participent aux réunions du comité de direction du SPF.

Dans les faits, la coordination interministérielle n’a en Belgique pas la même puissance qu’au Danemark. Les SPF horizontaux n’ont pas fait disparaître les services d’encadrement dans les SPF verticaux, ni imposé une relation d’autorité entre des services support interministériels et les services d’encadrement ministériels. À l’inverse, dans les ministères puissants, tel le SPF Finances, la faible coordination interministérielle a pour corollaire un maintien, voire un renforcement des services d’encadrement, et donc du pouvoir de coordination intraministériel.

Le SPF Finances a en effet évolué à un rythme et d’une manière assez différents du reste de l’administration fédérale. En raison de sa taille – il a sous son autorité environ la moitié du personnel de l’administration fédérale – et de ses missions – liées notamment au recouvrement des impôts, à la trésorerie de l’État et à la gestion de la dette publique –, ce SPF a conservé une très forte autonomie en matière de politique du personnel et au niveau de la gestion de ses fonctions support. De 2003 à nos jours, le SPF Finances a néanmoins vu fondre ses effectifs de 30 %, passant d’environ 33 000 agents en 2003 à environ 21 000 agents aujourd’hui. Cette réduction drastique des effectifs s’est accompagnée, d’une part, d’investissements majeurs dans les systèmes informatiques dans un effort de digitalisation et, d’autre part, de l’introduction de nouveaux éléments comme le contrôle de gestion, le suivi de projet et divers mécanismes de management visant à rendre plus efficaces les méthodes de travail à l’intérieur du SPF (voir encadré ci-dessous).

L’échec de la réforme Copernic dans la mise en place de structures transversales pour la gestion des ressources est notamment dû au manque de moyens déployés pour la mettre en place. En effet, avec environ 500 agents, le SPF transversal (SPF BOSA) peut difficilement prendre en charge la coordination interministérielle, notamment avec des organisations « paquebots » comme celle du SPF Finances qui compte plus de 20 000 agents sur tout le territoire belge. Le poids des cabinets ministériels dans la vie des ministères est un facteur supplémentaire favorisant la difficulté de coordonner l’administration fédérale.Dans ce contexte, il est intéressant d’observer que le SPF Finances belge, à l’inverse du ministère des Finances danois, a surinvesti les fonctions support au niveau intraministériel, en particulier en matière de transformation numérique. En parallèle de cette évolution, le président du Comité de direction a développé avec ses services des outils et des processus de contrôle de gestion très sophistiqués. Ce gain de compétences est d’autant plus important dans un contexte politico-institutionnel où les ministres et leurs cabinets sont notablement enclins à limiter l’autonomie de l’administration.

Le sous-secrétariat du ministère des Finances espagnol : une structure de coordination intra- et interministérielle

En Espagne, le sous-secrétariat de ministère est une structure traditionnelle de l’administration qui apparaît au XVIIIe siècle après l’installation du régime parlementaire et qui, avec la loi de régime juridique de l’administration de l’État de 1957, est définie dans tous les ministères comme un organe administratif auxiliaire du ministre avec compétence sur l’ensemble du ministère. Cette ancienneté lui donne une assise considérable que l’ampleur de son champ de compétences démontre.

Au ministère des Finances, le sous-secrétariat est responsable de la direction juridique, de la politique de formation, de l'inspection interne, du contrôle de l'efficacité et de toutes les mesures organisationnelles du ministère. À ce titre, il est en charge de la gestion des ressources humaines, du budget interne, des technologies de l’information et de la communication, de la passation de marchés et de la logistique. Par ailleurs, le sous-secrétariat du ministère des Finances exerce également des fonctions support sur un périmètre interministériel avec à sa charge le parc automobile et le patrimoine immobilier de l’État, ainsi que la politique d’achats et les participations de l’État dans des sociétés.

À noter que l’action interministérielle des sous-secrétariats de ministère passe également par la participation des sous-secrétaires à la Commission générale des secrétaires d’État et des sous-secrétaires, qui est un organe de collaboration et d’appui du gouvernement. Cette commission, à laquelle participent systématiquement tous les sous-secrétaires et divers secrétaires d’État en fonction des thématiques traitées, prépare l’ordre du jour des Conseils des ministres. Les sous-secrétaires sont notamment responsables de tous les aspects normatifs et légaux. Le rôle du sous-secrétaire du ministère des Finances dans cette commission est central du fait de l’importance des organes qui dépendent du ministère des Finances.

Il est également intéressant de souligner que le sous-secrétaire du ministère des Finances fait partie des piliers de la réforme de l’administration publique avec le sous-secrétaire de la Présidence, le secrétaire d'État au Budget et le secrétaire d'État à l'Administration publique. Lors de la crise économique de 2008 qui s’est accompagnée de réformes de l’administration publique espagnole et d’un changement de perception des politiques publiques tant chez les citoyens que chez les fonctionnaires, ce sont ces quatre figures administratives qui ont mené l'initiative des processus de réforme, d'ajustement structurel et de suppression d'organismes administratifs. Ils ont pour cela créé une Commission pour les réformes administratives qui, bien que présidée formellement par le ministère de la Présidence, était prise en charge concrètement par le ministère des Finances.

La gestion des fonctions support aux ministères italien et allemand : des structures dédiées aux compétences limitées

La gestion des fonctions support dans les ministères des Finances italien et allemand présente un certain nombre de traits communs : une structure dédiée en charge de fonctions transversales, mais aux compétences limitées à la gestion des fonctions support avec peu ou pas de rôle au niveau interministériel.

En Italie, la direction de l’administration générale, du personnel et des services du ministère de l’Économie et des Finances existe depuis 1998, date de la fusion entre le ministère des Finances et le ministère de l’Économie qui a conduit à une large réorganisation et au regroupement des fonctions support dans cette direction. Elle a la compétence d’aide et de conseil juridique, de la relation avec les partenaires sociaux, de la logistique, de l’immobilier et des achats. Elle est également responsable de la politique de ressources humaines, de la communication institutionnelle, des services internes au ministère, des systèmes d’information, d’aide à la prévention de la corruption et de la transparence. Enfin, elle aide à la programmation des actions de contrôle de gestion des autres directions et dispose également d’une unité d’inspection. Cette direction est également en charge de deux fonctions support à l’interministériel : la première est la gestion d’un système informatique de paiement des salaires qui couvre environ trois millions d’agents publics, la seconde est la gestion des achats publics qui est effectuée par une entreprise d’État dépendant de cette direction.

En Allemagne, les fonctions support sont positionnées – au niveau de l’administration fédérale – au sein d’une direction dédiée dans chaque ministère. Le niveau d’interministérialité des fonctions support est ainsi très faible, car dans la vision allemande de la responsabilité ministérielle, chaque ministre est en charge de son ministère et doit donc être à même de décider des questions d’organisation interne, de ressources humaines, de budget du ministère, etc. Au ministère des Finances allemand, la direction en charge des fonctions support est la direction générale Z qui est notamment responsable de l’organisation ministérielle, du budget, des ressources humaines, des centres de traduction et de documentation, et de la politique de formation continue. Les fonctions dédiées au numérique et aux technologies de l’information ont été détachées de cette direction depuis le début de l’année 2020 pour être intégrées à une nouvelle direction spécialement dédiée à ces sujets. Séparée des fonctions de coordination entre l’administration et le politique, cette direction a néanmoins le monopole des fonctions support, les autres directions s’en remettant pleinement à elle dans ce domaine.

[a] Dans les pays étudiés, les politiques économiques et financières peuvent être exercées par un seul ou plusieurs ministères. Il conviendrait donc d’indiquer « ministères économiques et/ou financiers ». Le FMI propose le terme générique de Ministry of Finance (MoF) pour traiter des administrations en charge des politiques économiques et financières. Dans cet article, nous utilisons l’expression ministères économiques et financiers (MEF).

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