Imprimer la page

Avant le secrétariat général des ministères économiques et financiers : de la Révolution aux années 2000

Par Jean Dezert, Edoardo Ferlazzo et Marcel Guenoun

Le Secrétariat général n’est pas une création de l’époque contemporaine : durant plus de deux siècles, plusieurs organismes précurseurs du SG ont vu le jour, de manière sporadique, pour une durée toujours très limitée. Comprendre les spécificités de l’actuel Secrétariat général conduit tout naturellement à examiner avec soin les atermoiements, les résistances, les défiances qui ont émaillé une aussi longue genèse, en portant une attention particulière à la disparition des SG sous la Ve République, et aux positionnements respectifs des ministres, de leurs cabinets, des directions d’administration centrale.

De la Révolution française à la Ve République : des secrétariats généraux sporadiques et de courte durée.

Les tout premiers secrétariats généraux recensés ont été instaurés au sein des ministères de la Justice et de la Guerre en 1793, et poursuivront leur existence jusqu’à la fin de la période napoléonienne (1815). Ils étaient considérés comme des « vice-ministres » ayant pour attributions « l’examen et le renvoie des dépêches aux chefs des différentes divisions, les comptes à rendre aux ministres des différentes affaires instantes, la surveillance générale sur toutes les parties de l’Administration » (Clavières, 1901).

Mais, sous l’influence des libéraux et du modèle britannique, la formule des sous-secrétaires d’État est privilégiée : leur création en 1816 signe la première mort des Secrétaires généraux. Ils disposent des mêmes prérogatives, auxquelles s’ajoute une authentique responsabilité politique. Luc Rouban  insiste sur le fait que « l’idée d’un secrétaire général, haut fonctionnaire chargé de tâche de gestion, s’efface devant celle d’un délégué politique du ministre, prenant en charge un ensemble de services ministériels ou assurant un suivi général de toute l’activité ministérielle » (Rouban, 2006, p. 5). Par la suite, les secrétaires généraux refont leurs apparitions à différents moments tout au long du XIXe siècle et au début du XXe sans que la fonction soit précisément définie et généralisée1.

Après 1918, les sous-secrétaires d’État font l’objet de critiques acerbes de la part des publicistes2 qui dénoncent un mélange des genres entre l’administratif et le politique. Il apparaît nécessaire de renforcer le poids des fonctionnaires de carrière pour contrebalancer l’instabilité ministérielle : les SG apparaissent comme la meilleure façon de rétablir un meilleur équilibre. C’est notamment l’avis d’Henri Chardon, ancien haut fonctionnaire et membre du Conseil d’État entre 1885 et 1936, et auteur de nombreux ouvrages sur l’administration : « Ce ne sont pas les ministres qui doivent être responsables de la gestion des services publics devant le Parlement : ce sont les fonctionnaires permanents qui doivent être responsables devant le ministre de la gestion de ces services et les ministres ne peuvent être que responsables du contrôle qu’ils exercent sur les fonctionnaires permanents » (Chardon, 1912, p. 15). Le ministre, bien que restant maître de son administration par le contrôle qu’il exerce sur elle, doit engager sa responsabilité avant tout sur le terrain politique. Le haut responsable administratif, lui, doit disposer d’une autorité nécessaire pour unifier et assurer la cohérence et la continuité de l’État, dans le périmètre du ministère.

 Le Secrétariat général, expérimenté sous Vichy, ne survivra que peu de mois à la période de la Libération : lors du premier débat constitutionnel en 1946, la Commission des Finances s’oppose à la pérennisation des secrétariats généraux, au prétexte que ces derniers pourraient faire « écran » entre ministres et directeurs. Un argument appelé à être utilisé mainte fois jusqu’au XXIe siècle ! Sous la IVe République, des généraux continueront d’exister mais de manière épisodique, et limitée à quelques ministères (Affaires étrangères, PTT, Intérieur…). Parfois, comme au Quai d’Orsay, le maintien d’un Secrétariat général s’explique par le besoin d’assurer une homologie avec la structure des autres ministères européens dans le cadre des négociations de la C.E.E.

L’instauration de la Ve République sonnera le glas des expériences des secrétaires généraux jusqu’au début des années 2000. La nouvelle République ne met pas pour autant un frein à la baisse tendancielle de la durée des mandats des ministres du Budget et de l’Économie (Siné, 2019).

Fin du XXe siècle : les secrétaires généraux disparaissent du paysage administratif français

Le nouvel équilibre institutionnel mis en œuvre incite les ministres à redevenir maîtres de leurs administrations. Les secrétaires généraux apparaissent alors comme un obstacle à cette reprise en main et tombent rapidement désuétude. Les ministres auront de plus en plus tendance à s’appuyer sur une équipe de proches collaborateurs réunis au sein de leur cabinet, quitte à empiéter sur le domaine des directeurs d’administrations centrales.

La réticence ministérielle aux SG

La Ve République favorisant la stabilité ministérielle, les secrétaires généraux, chargés d’assurer la continuité administrative, apparaissent moins nécessaires aux yeux des décideurs.

La place considérable des SG de certains ministères, dépassant largement les tâches de gestion et de coordination, est alors perçue comme un obstacle à l’action tant des directeurs d’administration que des ministres. Dès 1969, dans un ouvrage s’intéressant au personnel de direction des ministères la sociologue Jeanne Siwek-Pouydesseau notait qu’« un secrétaire général possédant une forte personnalité aurait une telle influence que celle du ministre risquerait d'être amoindrie, surtout si ce poste bénéficiait d'une forte stabilité » (Siwek-Pouydesseau, 1969). Luc Rouban cite, à titre d’exemple, l’importance du secrétaire général des PTT qui était consulté pour la composition du cabinet, et se positionnait protocolairement devant le directeur de cabinet (Rouban, 2006, pp.4-7).

Sous la Ve République, les ministres entendent reprendre le contrôle sur leurs administrations : ils vont dès lors s’appuyer sur une équipe de proches collaborateurs. Le temps des cabinets est venu. Constitués de hauts fonctionnaires issus des grands corps, ils technicisent alors le travail des ministres, rendant moins nécessaire le recours à des structures expertes chargées de la coordination ministérielle, comme le SG. Jeanne Siwek-Pouydesseau note que ce travail de coordination est dorénavant exercé par le cabinet du ministre : « Aussi l'échelon du secrétaire général n'existe-t-il pas dans la plupart des ministères et la coordination générale du département revient-elle au cabinet du ministre »  (Siwek-Pouydesseau, 1969, p. 107). Le cabinet, instance politique par essence, empiète souvent sur des tâches normalement dévolues à l’administration, comme en témoignent ces propos tenus par un ancien membre du Cabinet de Valérie Giscard d’Estaing :

Le personnel, crédits, immeuble, le budget de la direction du personnel à l’époque était extrêmement important […] le ministère des Finances était la plus grosse usine après l’Éducation nationale et les Armées avec les PTT. Donc c’était une occupation très chargée, et où j’avais en fait toute la logistique, les moyens en hommes, les moyens en crédit, les moyens matériels, je présidais la commission de développement de l’informatique par exemple et les structures immobilières.

Cette description annonce de façon frappante les attributions actuelles du secrétariat général, d’autant que ce membre du cabinet était en chargé du dialogue social, et l’intermédiaire du directeur du personnel auprès du ministre. La coordination administrative se retrouve de facto dans les attributions du cabinet, signe de l’étendue de son influence et champs d’action. Un mélange des genres également accentué par la provenance des membres du cabinet, essentiellement issus de la haute fonction publique. L’exemple extrême en est le gouvernement Barre où 93,4 % des membres des cabinets étaient des hauts fonctionnaires (dont 53,3 % d’énarques)4  (Emery Douzans et al, 2015, p.402).

Ainsi, la résistance des politiques aux SG rencontre-t-elle la réticence des directeurs d’administration centrale.

Bercy, un conglomérat d’administrations défavorable à l’instauration d’un Secrétariat général

« Bercy » constitue une institution fragmentée en multiples principautés, comme l’indique le titre de l’article de Philippe Bezès, Florence Descamps et Scott Viallet-Thévenin (Bezes et al., 2019). Y coexistent en effet de nombreuses directions, certaines dites « stratèges », considérées comme les plus nobles, avec un pouvoir d’influence (direction du Trésor, direction du Budget…), et d’autres dites à « réseau », qui s’appuient sur un nombre important de fonctionnaires (des dizaines de milliers par exemple à la DGI ou à la DGCP) déconcentrés, sur l’ensemble du territoire. Un super-ministère à géométrie variable, dont la structure est modelée par la forme que décide de lui imposer le Gouvernement. Parfois sous le pouvoir d’un ministre unique, parfois fragmenté en deux ministères, souvent épaulés de secrétaires d’État, Bercy (Rivoli jusqu’en 1989) a connu de fortes évolutions depuis 1945. « Bercy serait comme l’État : un conglomérat de grandes institutions, qui se donne à paraître sous le sigle unique qu’on lui accole avec “Bercy” alors qu’en réalité cela correspond plus à un ensemble de structures cohabitant sous la même enseigne mais aux missions, cultures et organisations très différentes »  (Bezes et al., 2019). Pour coordonner cet ensemble disparate, l’institution d’un Secrétariat général aurait pu être privilégiée, dès le commencement de la Ve République. Si le rôle croissant des cabinets ministériels explique une partie du renoncement à une telle structure, les réticences des directions en sont aussi responsables, comme l’explique le témoignage d’un ancien membre du cabinet du ministre Valérie Giscard d’Estaing :

Et Haberer (directeur de cabinet de Robert Boulin, nda) qui était, comme tous ses prédécesseurs, surabondamment sur-occupé par des problèmes financiers, budgétaires économiques, etc. était très demandeur de la désignation d’un personnage important qu’on aurait baptisé secrétaire général et qui aurait eu en charge, donc en étant en prééminence au-dessus des directeurs et très directement attaché au ministre, de régler ces problèmes. Alors, il y a eu une bagarre qui a duré plusieurs mois où finalement l’affaire a capoté et a débouché sur une formule qui a été un compromis. C’est-à-dire que les directeurs ne voulaient pas être coupés du ministre, parce que dans ce ministère il y avait la hiérarchie des directions, qui était aussi celle des directeurs. Selon le tempérament des ministres, il y avait des directeurs qui voyaient souvent le ministre et il y en avait qui ne le voyaient quasiment jamais, et d’autres pratiquement pas. D’où les procès que l’on fait, ce n’est pas vrai qu’aux finances, à ce qu’on appelait les écrans des cabinets, écrans qui faisaient que le ministre travaillait avec cinq ou six collaborateurs, qu’il avait pu précisément choisir, qu’il connaissait, des conseillers techniques, etc. Et il n’appelait les directeurs que dans les grands moments, pour les grandes décisions. Et la grande peur des directeurs du ministère était que ce secrétaire général, qui aurait été chargé de l’intendance au sens large du terme, les coupe totalement du ministre.

Un SG fort suscitait donc la crainte à la fois des cabinets et des directions. Le politiste Jean-Michel Emery-Douzans, à partir du recueil de témoignages d’anciens hauts-fonctionnaires, confirme le phénomène : « Des hauts fonctionnaires en fin de carrière, ayant commencé à servir en administration centrale sous le septennat giscardien, attestent une tendance générale à l’éloignement croissant entre des services qui ont le sentiment que les arcanes du ministère sont parfois des “pneumatiques vers l’oubli” selon l’image suggestive de tel interviewé (H., 41 ans, ENA int., chef de bureau, Éducation), et un ministre rendu inaccessible par l’écran de son cabinet » (Eymeri-Douzans, 2015).

Les directeurs d’administration centrale voient l’instauration d’un Secrétariat général comme une menace supplémentaire les éloignant encore plus du ministre : « Les directeurs sont unanimes à considérer qu'ils doivent voir directement le ministre, sans aucun autre intermédiaire. Ils se plaignent également de ne pouvoir être reçus suffisamment souvent par le ministre. Les directeurs ont, en effet, conscience d'être l'échelon principal du ministère ; c'est pourquoi ils sont généralement très défavorables à l'existence des secrétaires généraux et des cabinets. »

Dans l’ouvrage Le Personnel de direction des ministères, Jeanne Siwek-Pouydesseau constate que l’autonomie de ces directions est un des attributs principaux de leur puissance, qui serait menacée par l’instauration d’un secrétaire général. « Les directions classiques ont une structure “verticale” en ce sens que chacune d'elles représente un univers autonome, possédant toutes les compétences propres à son secteur. Les structures “horizontales” impliquent, au contraire, une coordination et une collaboration des différents secteurs pour leurs problèmes communs  » (Siwek-Pouydesseau, 1969, p. 107).

Longtemps, la solution retenue fut celle d’un directeur présidant le comité des directeurs. Cette fonction le conduisait à animer les réunions de coordination, sans pour autant disposer d’un statut à part ni de prérogatives fortes, qui lui auraient donné un ascendant sur ses collègues. Cette solution est remise en cause dans les années 1990, car elle s’avère insuffisante pour assumer une coordination transversale de fonctions support considérablement renforcées.

Une double injonction et un SG en germe dans les années 1990

Bien qu’évoqué dans les propositions de la Mission de rationalisation des choix budgétaires de 1971, la nécessité d’un organe administratif coordinateur au sein du ministère ne revient pourtant avec force que dans le contexte général de réforme de l’État qui s’impose dès la fin des années 1980. Le recours à des secrétariats généraux est de nouveau envisagé pour assurer à la fois une coordination dont l’absence a été soulignée par plusieurs conflits sociaux, et pour gagner de l’autonomie par rapport aux cabinets, indispensable à la cohérence des travaux directionnels.

Nouvelle gestion publique et nécessité d’une coordination horizontale

L’apparition d’un « souci de soi » managérial de l’État s’affirme avec force à la fin des années 1980. La circulaire Rocard du 23 février 1989 marque le lancement de la politique dite de « renouveau du service public » et vise à développer quatre axes de gestion publique : rénover les relations de travail et la gestion des ressources humaines (développer les connaissances en gestion RH des cadres, gestion prévisionnelle des emplois, renforcer le dialogue social…), développer les responsabilités (déconcentration accrue, recours aux projets de service, diminuer la lourdeur de la comptabilité publique…), systématiser l’évaluation indépendante et transparente des politiques publiques et améliorer la politique d’accueil et de service aux usagers (mieux informer le public, personnaliser les agents/usagers, faciliter les démarches…).

Cette volonté de moderniser la gestion publique au sein des ministères va trouver un écho tout particulier au ministère des Finances. En effet, à partir de mai, et jusqu’en décembre, Bercy est marqué par une grève particulièrement dure qui révèle certains dysfonctionnements structurels. Ces défaillances sont notamment mises à nu par le rapport de l’Inspecteur général des Finances, Jean Choussat, chargé d’une mission de réflexion sur le perfectionnement du dialogue social et la modernisation de la gestion du ministère. Remis en 1990, et centré en grande partie sur une analyse de la direction générale des Impôts, le rapport Choussat dénonce une gestion dépassée, notamment des personnels, et une généralisation de la méfiance à la fois inter- et intradirectionnelle. Le rapport met ainsi en cause un manque de déconcentration des services, notamment au sein de la DGI, un manque de reconnaissance des qualifications dans l’avancement des carrières, une inconsistance des informations sociales et de la participation des fonctionnaires aux décisions et une formation des agents encore largement sous-exploitée. Le constat matériel dressé par l’IGF est tout aussi édifiant, mettant en avant des conditions de travail parfois déplorables : vétusté des bureaux et des équipements, outils informatiques obsolètes. Jean Choussat est alors missionné pour rédiger un plan de modernisation, rendu public en novembre 1991. Il conduit notamment à une augmentation des crédits orientés vers l’entretien immobilier, le renouvellement des matériels de bureau et du parc automobile, à un doublement des crédits affectés à l’action sociale et à une multiplication par huit des crédits dédiés à l’hygiène et à la sécurité. Il aboutit également à une augmentation de la formation de 30 % et à la création de centres de responsabilité locaux au sein de la DGI.

Cette volonté de moderniser le fonctionnement ministériel s’affirme avec une plus grande ampleur à compter de la publication de deux rapports en 1993 et 1994, respectivement le rapport Blanc et le rapport Picq. Ces deux rapports ont ceci de commun qu’ils préconisent des modifications en profondeur de l’action administrative, pour ce qui regarde le « partage des tâches » entre administration et politique (voir infra), mais aussi l’orientation générale des fonctions communes à toutes les directions d’un ministère. Le rapport Picq5  promeut la création de secrétariats généraux dont le périmètre de gestion se rapproche des fonctions support dont le Secrétariat général actuel a la charge : « Le directeur général de l’administration remplit déjà cette fonction. Il conviendra de la consacrer en créant un Secrétariat général auquel seraient rattachés les services de moyen (direction du Personnel, direction financière, service de gestion interne), les services de communication et, le cas échéant, le service chargé des affaires internationales et le service des études prospectives […] Le secrétaire général serait en charge expressément, de la coordination des procédures administratives, juridiques et financières du ministère. » (Picq, 1994, p.99)

Cette renaissance de l’idée d’un Secrétariat général naît aussi de la nécessité de gérer des fonctions support transversales, dont l’importance n’a fait que de se développer depuis 1945. Dès la Libération, trois services transverses sont présents : le service des affaires générales, la direction du Personnel et du matériel, et le service des Affaires sociales. Dix ans plus tard, on retrouve deux grandes entités : la direction du Personnel et du Matériel, et le service des affaires générales auquel l’action sociale a été ajoutée. Lorsque Valéry Giscard d’Estaing devient ministre de l’Économie et des Finances au début des années 1960, il n’y a plus qu’une seule fonction support commune, la direction du Personnel et des services généraux. Avec l’essor de l’informatisation des services, une nouvelle fonction support est créée en 1972 avec la Commission de développement de l’informatique, structure s’apparentant à un comité de pilotage. En 1977, c’est l’année de la création de la direction générale pour les Relations avec le public en tant que structure autonome). En 1981 apparaît le service des affaires militaires et de la défense économique6. Dans la seconde moitié des années 1980, la direction générale pour les Relations avec le public devient le Service de la communication et de la relation avec le public, et l’administration en charge de l’informatique devient la Commission pour le développement de l’informatique et la bureautique (1984). En 1993, trois nouvelles fonctions apparaissent : le Comité pour l’histoire économique et financière (aujourd’hui intégré à l’IGPDE), le Service de traduction et la Commission de terminologie économique et financière des MEF et du budget. En 1995 est rattaché le Centre de formation professionnelle et de perfectionnement (créé en 1937 et ancêtre de l’IGPDE), le service chargé de l’informatique changeant une fois de plus de dénomination pour devenir la délégation aux systèmes d’informations. Enfin durant cette même période, le service des affaires militaires et de défense économique a cédé sa place à l’instauration d’un haut fonctionnaire de défense7.

Cette brève chronologie atteste l’affirmation d’une multiplicité de fonctions support au sein du ministère des Finances, d’autant plus frappante si l’on regarde de plus près l’histoire de la direction du Personnel.

Cette direction illustre la nécessité d’une coordination horizontale des fonctions support au sein du ministère. Elle a joué un rôle intégrateur important depuis l’installation à Bercy, qu’il s’agisse des recrutements, de la gestion des carrières, de la formation continue, de de la communication externe et interne, de la politique immobilière, de l’informatique, de la sécurité, des activités culturelles et sportives, de la politique en faveur de l’égalité et de la diversité, du dialogue syndical (Bezes, Descamps et Viallet-Thévenin, 2019).

La coordination verticale et la croissance des cabinets en question

Les rapports Blanc et Picq recensent les principales critiques concernant la distribution des tâches entre les cabinets ministériels et les directions administratives ; ils dénoncent un mélange des genres néfaste à la bonne conduite des politiques publiques. Le rapport Blanc propose des transformations structurantes visant à rationaliser les structures gouvernementales (limitation à quinze du nombre des ministres, stabilisation des structures et des attributions ministérielles...), à recomposer les administrations centrales (réduction de leur nombre d'un tiers en cinq ans, transfert sur les services déconcentrés des moyens humains et des crédits de fonctionnement correspondant aux attributions redéployées…) et à réduire le poids des cabinets ministériels, en faisant des directeurs d'administration centrale les véritables conseillers techniques des ministres. Même s’il ne mentionne pas stricto sensu la création d’une entité intermédiaire entre pouvoir politique et pouvoir administratif, le rapport Blanc, en ce qu’il souhaite redimensionner la place des cabinets en les recentrant sur leurs missions de conseil politique, constitue un premier pas vers le Secrétariat général.

Le rapport Picq pousse la critique un degré plus loin. Dans son chapitre IV, intitulé « Assurer la direction de l’État », il fait état d’une dénonciation acerbe des mouvements de balanciers opérés entre administratif et politique. Il déplore que, depuis l’après-guerre, la France ait alterné des périodes où l’administration était forte et le pouvoir politique faible et vice versa. Le rapport appelle à reconnaître que le politique est un métier, que l’administration en est un autre et que tout mélange des genres est nocif. Plusieurs constats sont établis, auxquels des propositions de transformation sont ensuite associées :

  • instabilité du nombre et du périmètre et des attributions des ministères ;-    croissance forte du nombre de directions, notamment des directions de missions qui ont tendance à perdurer pour réaliser des tâches de gestion déjà assumées par d’autres directions ;
  • croissance importante des cabinets ministériels, structures écrans, ni vraiment administratives ni vraiment politiques, qui consacrent le mélange des genres ;
  • multiplication des réunions interministérielles, révélant l’inadaptation croissante des structures et des procédures ;
  • trop forte centralisation des décideurs et des administrations à Paris.

Le rapport insiste sur la nécessité de limiter le pouvoir des cabinets : « les administrations sont coupées de leur ministre (des directeurs sont restés parfois plusieurs mois sans les rencontrer) ; les cabinets appauvrissent les services en absorbant leurs meilleurs cadres et les démoralisant en s’appropriant le meilleur du travail ; les instructions des ministres sont parfois déformées ; les cabinets interviennent trop souvent dans le fonctionnement des services secrétant les conflits et la nécessité des arbitrables qui sont une de leurs raisons d’être (en 1992, le directeur de l’action sociale avait 37 correspondants différents dans les cabinets) » (Picq, 1994, p.99). Le rapport propose ainsi de réduire la taille des cabinets à un secrétariat particulier, un chef de cabinet secondé par un bureau, un conseiller politique et un attaché de presse, sans directeur et sans pouvoir de signature délégué. Il milite ainsi pour réintroduire une proximité entre le ministre et les directeurs d’administrations, notamment permise par la création d’un comité de direction présidé par le ministre et réunissant les directeurs.

Parallèlement, le rapport conseille de rendre leur autorité aux directeurs en leur donnant des moyens réels pour assurer les trois fonctions qui leur incombent : la direction de l’administration, la coordination administrative et la réflexion sur des propositions à soumettre au ministre. Cette revalorisation du rôle des directeurs, considérés comme « les meilleurs conseillers techniques au sens propre du terme » du ministre, doit passer par la restauration d’un véritable pouvoir de conduite des orientations stratégiques, en mettant à leur disposition une équipe de direction de haut niveau, en développant leurs connaissances de terrain, leur formation et leurs qualités de managers et en alignant leurs rémunérations sur celles du secteur privé. Le rapport milite pour une réduction du nombre de directions centrales et une simplification de la structure de l’État.

Afin d’assurer une meilleure coordination administrative, le rapport propose ainsi de créer, sur le modèle de la direction générale de l’administration, « un Secrétariat général auquel seraient rattachés les services de moyens (direction du Personnel, direction financière, service de gestion interne), les services de communication et, le cas échéant, le service chargé des affaires internationales et le service d’étude et de prospective », qui préfigure très fortement le format actuel du SG. Citant comme modèle l’exemple du Permanent Secretary britannique, le rapport envisage le Secrétariat général comme l’organe de « coordination des procédures administratives, juridiques et financières du ministère ».

Les volontés affichées de limiter l’influence des cabinets et de renforcer celle des directions consacrent en somme le Secrétariat général comme instance de coordination verticale entre le ministre et les directions administratives. Cela d’autant plus que le rapport préconise d’accorder aux secrétaires généraux – en collaboration avec le directeur général de la fonction publique, le directeur du budget et le directeur général de l’administration territoriale – la mission de moderniser l’État. Il est ainsi envisagé que ces acteurs se réunissent chaque trimestre pour évoquer les actions à mener et que le Secrétariat général serve ensuite de relais auprès du ministre pour lui proposer des mesures d’uniformisation des processus administratifs.

Le rapport Picq apparaît comme une anticipation du format le plus actuel du Secrétariat général. Toutefois, la proposition de généraliser les secrétariats généraux à l’ensemble des ministères n’est pas suivie d’une concrétisation immédiate. La fin des années 1990 marque même un coup d’arrêt. Si la circulaire du 26 juillet 1995 du gouvernement Juppé propose d’approfondir un certain nombre de chantiers administratifs engagés dans les années précédentes (déconcentration des tâches de gestion, développement des capacités de conception et de décision des administrations, allègement du nombre de structures de l'État…), l’institutionnalisation des secrétariats généraux n’est pas reprise dans l’agenda de la réforme administrative, y compris à Bercy. Le contexte particulier du début des années 2000, caractérisé par le conflit social autour du rapprochement manqué entre la direction générale de la Comptabilité publique et de la direction générale des Impôts, qui conduit à la démission du ministre Christian Sautter, remet brusquement le sujet à l’ordre du jour.

[1] La fonction a notamment été occupée à plusieurs reprises par des inspecteurs généraux des finances, dont Charles-Michel Amabert, entre 1805 et 1814, puis de nouveau aux Cent-Jours. Louis Guillemardet-Lamarre, entre 1848 et 1852. Charles François Laurent entre 1898 et 1899 puis entre 1905-1907, et Georges Privat-Deschanel entre 1913 et 1914.

[2] Mouvement du début du XXe siècle composé de juristes de droit public qui proposent des réflexions sur l’organisation de la vie institutionnelle, dont les représentants les plus connus sont professeurs Maurice Hauriou, Raymond Carré de Malberg ou encore Léon Duguit.

[3] Expression du juriste Raymond Carré de Malberg.

[4] Retour sur une case blanche éléments de morphologie des cabinets ministériels français dans la décennie 1970 Sylvain Laurens. À titre de comparaison sur la période 1958-1972, 87 % des membres étaient issus de la fonction publique avant leur passage en cabinet, ce ratio est de 74,7 % pour la période de 1981 à 1986.

[5] Jean Picq, ancien élève de l’ENA, est magistrat à la Cour des comptes. Il a notamment exercé le poste de secrétaire général de la Défense nationale entre 1995 et 1996.

[6] Il existe depuis 1938 un bureau spécifique chargé de la défense nationale, il est auparavant rattaché à la direction du Personnel.

[7] Les dates et dénominations mentionnées sont issues d’un travail d’archives réalisé à partir des bottins administratifs. Il apparaît vraisemblable que certaines administrations existaient sûrement déjà avant les dates évoquées, mais ne sont pas apparentes pas comme telles dans le bottin administratif.

Références bibliographiques

  • Bezes Philippe, Descamps Florence, Viallet-Thévenin Scott, « Bercy : empire ou constellation de principautés ? », Pouvoirs, 2019/1 (N° 168), p. 9-28.
  • Chardon, Henri. « Le Pouvoir administratif », Paris, Perrin, 1912.
  • Clavières, Michel. « Les sous-secrétaires d’État en France et en Angleterre », thèse de droit, Paris, 1901.
  • Eymeri-Douzans, Jean-Michel. « Chapitre 19 / Le ministre n’est plus une personne physique. Sur la collectivisation de la fonction ministérielle », Jean-Michel Eymeri-Douzans (éd.), Le règne des entourages. Cabinets et conseillers de l’exécutif. Presses de Sciences Po, 2015, pp. 553-598.
  • Laurens, Sylvain. « Chapitre 12 / Retour sur une case blanche. Éléments de morphologie des cabinets ministériels français dans la décennie 1970 », Jean-Michel Eymeri-Douzans (éd.), Le règne des entourages. Cabinets et conseillers de l’exécutif. Presses de Sciences Po, 2015, pp. 389-408.
  • Picq, Jean. « L'État en France : servir une nation ouverte sur le monde », rapport de la mission sur les responsabilités et l’organisation de l’État, 1994.
  • Pochard, Marcel. « Les personnels de Bercy. Entre excellence, corporatismes et hubris », Pouvoirs, 2019/1, (N°168), pp. 73-90.
  • Rouban, Luc. « Dossier histoire des secrétariats généraux », Les Cahiers de la fonction publique, 2006, pp. 4-7.
  • Siné, Alexandre.  « Cycles de vie à Bercy. Vingt-deux mois pour réussir aux commandes des finances », Pouvoirs, 2019/1, (N°168), no, pp. 39-50.
  • Siwek-Potjydesseau, Jeanne. « Le Personnel de direction des ministères », collection U, 1969.
Partager la page