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La politique macroprudentielle

L’objectif de la politique macroprudentielle est de limiter le risque systémique, c’est-à-dire un dysfonctionnement du système financier dans son ensemble (ou d’une large part de celui-ci), conduisant à une dégradation significative de la capacité du système à assurer ses fonctions fondamentales, l’offre de services financiers, avec des conséquences macroéconomiques.

 

Plusieurs types d’événements systémiques peuvent se réaliser : des effets de contagion entre institutions financières, l’amplification des effets d’un choc due à l’exposition commune de plusieurs acteurs du système financier, ou des déséquilibres financiers (comme l’existence de bulles ou une croissance excessive du crédit) qui peuvent se retourner brutalement.

La définition de la politique macroprudentielle est donc très large. Elle englobe l’ensemble des acteurs du secteur financier, des banques et assurances au système bancaire parallèle (shadow banking), en passant par les infrastructures de marché et les systèmes de paiement.

Les quatre étapes de la politique macroprudentielle

Pour agir de façon effective, la politique macroprudentielle est constituée d’un cycle continu de quatre étapes :

  • En amont, l’évaluation du risque systémique. Une surveillance régulière du secteur financier et une bonne compréhension des mécanismes de transmission des chocs permet l’identification des fragilités éventuelles ;
  • Lorsqu’un risque systémique est avéré, le choix et la calibration d’instruments adaptés pour y répondre ;
  • La mise en œuvre de la politique macroprudentielle choisie, en portant une attention particulière à la fenêtre temporelle de mise en œuvre : des effets indésirables peuvent potentiellement apparaitre si une mesure entre en vigueur trop tôt (une intervention trop anticipée peut conduire à une risque de contournement) ou trop tard (les risques identifiés peuvent s’être déjà consolidés rendant la mesure moins efficace) ;
  • Enfin, une évaluation de la politique macroprudentielle mise en œuvre pour vérifier que les mesures ont eu l’effet escompté.

 

Les interactions avec les autres politiques

La politique macroprudentielle interagit avec de nombreuses autres politiques, comme la politique microprudentielle ou la politique monétaire. On peut observer des synergies, mais aussi parfois des conflits d’objectifs entre ces différentes politiques.

A priori, la supervision microprudentielle travaille main dans la main avec la politique macroprudentielle. Cependant, des tensions peuvent apparaitre, notamment en période de crise. Dans cette situation, la gouvernance microprudentielle inciterait les banques à accroître leurs fonds propres et restreindre l’octroi de crédit, alors que la politique macroprudentielle recommanderait aux institutions de diminuer les coussins de capital constitués pendant la période d’expansion pour éviter un rationnement du crédit et donc le ralentissement de l’activité.

Ces interactions très fortes entre la supervision microprudentielle et la politique macroprudentielle plaident pour une organisation institutionnelle permettant le dialogue entre les superviseurs et, si besoin, des procédures de prise de décision.

La politique monétaire a également de nombreuses complémentarités avec la politique macroprudentielle puisque ces deux politiques ont tendance à se renforcer. Des mesures pour favoriser la stabilité financière participent à la politique monétaire en protégeant l’économie des perturbations financières. Réciproquement, la stabilité macroéconomique réduit les tendances procycliques du système financier, ce qui permet de limiter les risques systémiques.  Cette interdépendance explique que les banques centrales aient un fort intérêt à promouvoir la politique macroprudentielle, et qu’elles aient généralement un rôle prépondérant dans les autorités macroprudentielles.

 

Le cadre institutionnel en France et en Europe

Depuis la fin des années 1990, la France a développé un cadre institutionnel visant à faciliter la coordination entre les autorités de contrôle : le Collège des autorités de contrôle des entreprises du secteur financier (CACES), créé en 1999, avait pour but de « faciliter les échanges d’information entre les autorité de contrôle ». Suite à la prise de conscience généralisée de la nécessité d’instaurer une surveillance financière plus globale, ce collège a été remplacé en 2010 par le Conseil de la régulation financière et du risque systémique (Corefris), dont les missions ont été élargies, notamment pour « examiner les analyses de la situation du secteur et des marchés financiers et évalue[r] les risques systémiques qu'ils comportent ».

La loi de séparation et de régulation des activités bancaires du 26 juillet 2013 a renforcé la surveillance macroprudentielle en transformant le Corefris en Haut Conseil de stabilité financière (HCSF) et en le dotant de pouvoirs d’intervention contraignants.

À l’échelle de l’Union européenne, le cadre institutionnel de la surveillance du risque systémique a été mis en place conformément aux recommandations du groupe d’experts de haut niveau présidé par Jacques de Larosière. Le Comité européen du risque systémique (CERS) a ainsi été créé en 2010 afin d’assurer la surveillance macroprudentielle au niveau de l’Union Européenne et de veiller, en tant que de besoin, à la coordination des interventions des autorités nationales.

Parallèlement, la mise en place du Mécanisme de surveillance unique (MSU), sous l’égide de la Banque centrale européenne (BCE), a également renforcé le cadre institutionnel européen : si les autorités macroprudentielles nationales conservent la responsabilité première d’une intervention, la BCE a la possibilité de durcir les mesures macroprudentielles prises dans les États ayant rejoint le MSU.

 

Assurer la stabilité du système financier et monétaire

La crise de 2007-2009 a montré la nécessité de renouveler et de compléter la régulation du système financier, notamment en ajoutant des mesures macroprudentielles aux règles microprudentielles déjà existantes. L’interdépendance des acteurs financiers, la taille prédominante de certains d’entre eux et leur lien avec l’économie réelle (par exemple au travers du crédit) rend l’économie plus sensible aux déséquilibres. Il apparaît donc nécessaire d’envisager le système financier et monétaire dans son ensemble pour limiter le risque de contagion et assurer sa stabilité de manière globale.

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