Avis no 99-A-22 du Conseil de la concurrence en date du
4 décembre 1999 relatif à une demande d’avis du ministre de l’économie,
des finances et de l’industrie concernant les conditions d’organisation et
de financement de la filière d’élimination des accumulateurs usagés
NOR : ECOC0000094V
Le Conseil de la concurrence
(section III),
Vu la lettre enregistrée le 31 août 1999
sous le numéro A 280, par laquelle le ministre de l’économie, des
finances et de l’industrie a saisi le Conseil de la concurrence sur le
fondement de l’article 5 de l’ordonnance no 86-1243 du
1er décembre 1986 d’une demande d’avis
concernant les conditions d’organisation et de financement de la filière d’élimination
des accumulateurs usagés ;
Vu l’ordonnance no 86-1243 du 1er décembre 1986
modifiée relative à la liberté des prix et de la concurrence, notamment son
article 5, et le décret no 86-1309 du 29 décembre 1986
modifié pris pour son application ;
Vu la directive 91/157/CEE du Conseil du 18 mars 1991
relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses ;
Vu la directive 93/86/CEE de la Commission du 4 octobre 1993
portant adaptation au progrès technique de la directive 91/157/CEE du Conseil
du 18 mars 1991 relative aux piles et accumulateurs contenant
certaines matières dangereuses ;
Vu la directive 98/101/CEE de la Commission du 22 décembre 1998
portant adaptation au progrès technique de la directive 91/157/CEE du Conseil
du 18 mars 1991 relative aux piles et accumulateurs contenant
certaines matières dangereuses ;
Vu la loi no 75-633 du 15 juillet 1975
relative à l’élimination des déchets et à la récupération des matériaux
modifiée ;
Vu le décret no 97-1328 du 30 décembre 1997
relatif à la mise sur le marché des piles et accumulateurs contenant certaines
matières dangereuses et à leur élimination ;
Vu le décret no 99-374 du 12 mai 1999
relatif à la mise sur le marché des piles et accumulateurs et à leur élimination ;
Le rapporteur, le rapporteur général, le commissaire
du Gouvernement entendus, les représentants de la Fédération des industries
électriques, électroniques et de communication (FIEEC), de l’association
PERIFEM, de l’Organisation générale des consommateurs (ORGECO) entendus
conformément aux dispositions de l’article 25 de l’ordonnance précitée ;
Est d’avis de répondre à la demande présentée dans
le sens des observations qui suivent :
Par lettre enregistrée le 31 août 1999, le
ministre de l’économie, des finances et de l’industrie a saisi le Conseil
de la concurrence d’une demande d’avis, au titre de l’article 5 de
l’ordonnance du 1er décembre 1986, concernant
les conditions d’organisation et de financement de la filière d’élimination
des accumulateurs usagés mise en place par les opérateurs de ce secteur, afin
de faire face aux obligations découlant du décret du 12 mai 1999
relatif à la mise sur le marché des piles et accumulateurs et à leur élimination.
L’avis du Conseil est sollicité particulièrement, au
regard des règles de concurrence et des objectifs d’intérêt général
poursuivis, sur :
– les dispositions statutaires régissant
l’organisme susceptible d’être constitué par les opérateurs (conditions
d’adhésion, rapport entre le statut d’actionnaire et celui d’adhérent,
modalités de rémunération des services rendus par cet organisme) ;
– les conditions dans lesquelles les coûts
supportés par les adhérents à cet organisme pourraient faire l’objet
d’une facturation distincte ;
– la possibilité d’une détermination
concertée, par les opérateurs, de cette facturation sous la forme d’une
« contribution environnement » et d’une répercussion obligatoire
de cette contribution à l’utilisateur final.
La demande d’avis précise que plusieurs secteurs générateurs
de produits en fin de vie seront prochainement concernés par des obligations
analogues et que le dispositif soumis à l’examen du Conseil préfigure ceux
qui seront établis pour la collecte et l’élimination d’autres produits en
fin de vie et, qu’en conséquence, l’avis du Conseil aura une portée étendue.
A titre liminaire, le Conseil rappelle qu’il dispose
d’une compétence d’attribution et qu’il ne lui appartient pas d’apprécier
la conformité d’un comportement aux dispositions d’un texte autre que celui
de l’ordonnance du 1er décembre 1986 ou des
articles 81 et 82 du traité des Communautés européennes et, qu’en
conséquence, il n’a pas compétence pour se prononcer sur le respect du
principe environnemental dit du « pollueur-payeur » évoqué dans la
note jointe à la demande d’avis.
Par ailleurs, il n’appartient pas non plus au Conseil
de la concurrence, saisi d’une demande d’avis sur le fondement de
l’article 5 de l’ordonnance du 1er décembre 1986,
de se prononcer sur la question de savoir si telle ou telle pratique d’un opérateur
est contraire aux dispositions des articles 7 et 8 de cette
ordonnance. Seules une saisine contentieuse et la mise en œuvre de la procédure
pleinement contradictoire prévue par le titre III de l’ordonnance sont
de nature à permettre une appréciation de la licéité de la pratique considérée
au regard des dispositions prohibant les ententes illicites ou les abus
anticoncurrentiels de position dominante ou de dépendance économique.
Après avoir défini le contexte économique et
juridique, le présent avis s’attache à examiner les conditions de
l’exercice de la concurrence dans le secteur de l’élimination et de la
valorisation des accumulateurs.
I. - LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET
JURIDIQUE
A. - Présentation du contexte économique
1. Définition et distinction
des piles et des accumulateurs
Une pile au sens générique du
terme se définit comme une source d’énergie électrique obtenue par
transformation d’énergie chimique.
Au sens strict, les piles doivent être distinguées des
accumulateurs, principalement par leur mode de fonctionnement :
– un accumulateur est un générateur
secondaire ; il est rechargeable après avoir restitué l’énergie qui a
été emmagasinée à l’aide d’un chargeur externe ;
– une pile est un générateur primaire
dans lequel l’énergie électrique est introduite dès sa fabrication ;
la pile n’est, en principe, pas rechargeable et est donc conçue pour un usage
unique.
Piles et accumulateurs satisfont donc des besoins différents.
Au sein des accumulateurs proprement dits, qui sont visés
par la demande d’avis, il convient encore de faire des distinctions.
D’un point de vue fonctionnel, trois catégories
peuvent être distinguées :
– les batteries de démarrage que l’on
trouve en particulier dans les véhicules automobiles ;
– les batteries de commande permettant de
faire fonctionner des moteurs électriques : matériel de manutention et véhicules
électriques ;
– les batteries stationnaires qui
fonctionnent comme batteries de secours dans certains bâtiments : hôpitaux...
D’un point de vue technique, deux types
d’accumulateurs doivent être distingués :
– les accumulateurs au plomb (ou non
alcalins), qui restent liés en permanence à la source de chargement et sont
utilisés pour l’allumage, le démarrage et l’éclairage des véhicules de
transport et comme système de batteries de secours dans certains bâtiments
publics ; le principal débouché est constitué par l’industrie
automobile ;
– les accumulateurs alcalins, qui sont plus
variés, fonctionnent en autonome (charge et décharge s’opérant à des
moments différents) et sont principalement utilisés dans les matériels électriques
transportables (radios, ordinateurs, outillage, jouets ...) et dans les équipements
de manutention.
On peut aussi distinguer les accumulateurs portables et
les accumulateurs non portables en fonction de leurs poids.
2. Caractéristiques du secteur des piles et
accumulateurs
La demande d’avis porte sur la
mise en place de la filière d’élimination des seuls accumulateurs stricto
sensu, mais les données économiques disponibles concernent bien souvent le
secteur des piles et des accumulateurs sans autre précision (même code NAF) ;
le Conseil n’a pu isoler les données propres aux seuls accumulateurs.
Le secteur de la fabrication d’accumulateurs et de
piles électriques a réalisé, en 1997, un chiffre d’affaires de 7,6 milliards
de francs représentant 6 % du chiffre d’affaires total de l’industrie
de fabrication de matériel électrique et employait alors environ 7 500 personnes,
soit 5,9 % de l’ensemble des effectifs des entreprises du secteur de la
fabrication de matériel éléctrique.
La production des piles et accumulateurs est en
progression régulière, tandis que les fabricants étrangers augmentent régulièrement
leur taux de pénétration, les importations représentant plus de 60 % du
marché français.
Ce secteur est dominé par de grandes entreprises
employant plus de 250 salariés, étrangères pour la plupart. La société
SAFT, leader du marché, est toutefois une entreprise française.
| SOCIÉTÉS |
CONTRÔLE |
CHIFFRES
d’affaires
(MF) |
| SAFT. |
Alcatel Alsthom (99 %) (France). |
2 066 |
| CEAC. |
Exide (99 %) (Etats-Unis). |
1 856 |
| Ralston Energy Systems France. |
Energizer via Ralston Energy Systems (Etats-Unis). |
1 277 |
| Oldham France. |
BTR PLC - RU (99 %) (Royaume-Uni). |
1 001 |
| Varta. |
Varta (99 %) (Allemagne). |
520 |
| VB Autobatterie. |
Varta (99 %) (Allemagne). |
496 |
| CFEC (Compagnie française d’électrochimie). |
Acumuladores Autosil (Portugal). |
488 |
| Pile d’Alsace. |
Varta (99 %) (Allemagne). |
105 |
| VHB Batteries industrielles. |
BTR via Oldham France (Royaume-Uni). |
93 |
| Hoppecke France. |
Accumulatoren Werke Hoppecke (Allemagne). |
66 |
| GP. Battery Marketing Europe. |
Cie belge de
l’accumulateur (62 %) (Belgique) |
51 |
| Cobelak France. |
33 |
| Accumulateurs Clément. |
27 |
| PAC 16 - Producteurs d’accumulateurs. |
19 |
| Aglo. |
18 |
| National Powerpacks. |
ND |
On assiste depuis plusieurs années à
une montée en puissance des marques de distributeurs (MDD), notamment dans le
créneau des piles de bas de gamme.
Il existe une demande de nature professionnelle et une
demande émanant des ménages. Le principal réseau de distribution des piles
est constitué par les grandes surfaces alimentaires (GSA). Les accumulateurs
sont davantage intégrés aux produits et distribués par les grandes surfaces
spécialisées. La demande a été quelque peu erratique sur la période 1993-1998
avec cependant une croissance globale.
Le taux d’exportation des piles et accumulateurs
atteint 64 %.
3. Données économiques et techniques relatives
à l’élimination des piles et accumulateurs
a) Les enjeux :
les quantités à éliminer ou recycler :
Les quantités mises sur le marché en 1997 sont
les suivantes (source ADEME) :
610 millions de piles non incorporées représentant
23 000 tonnes ;
60 millions de piles incorporées représentant 1 500 tonnes ;
33 millions d’accumulateurs portables représentant
3 500 tonnes ;
9,8 millions de batteries de démarrage représentant
145 000 tonnes.
Le taux de recyclage est évalué à environ 10 %
à l’exception notable des batteries de démarrage pour lesquelles ce taux
atteint 90 %.
Comparé aux ordures ménagères, l’enjeu paraît
modeste. Il est surtout de type qualitatif, lié à la toxicité des principaux
composants des piles et accumulateurs.
Le problème ne se pose pas exactement dans les mêmes
termes pour les piles et les accumulateurs. Dans le cas des accumulateurs, qui
sont en grande majorité incorporés dans les appareils, il s’agit de mettre
en place une collecte technique auprès des services après vente et de la
distribution spécialisée : audio/vidéo, électroménager, téléphonie,
bricolage, informatique, etc. Dans le cas des piles, il s’agit au contraire
d’une collecte grand public, essentiellement dans les hypermarchés et les
grandes surfaces ou par l’intermédiaire des collectivités locales.
b) Les différents intervenants :
En application du décret du 12 mai 1999
relatif à la mise sur le marché des piles et accumulateurs et à leur élimination,
tant les producteurs et les distributeurs que les utilisateurs professionnels et
non professionnels sont impliqués dans la gestion des accumulateurs et piles en
fin de vie.
Les distributeurs doivent reprendre les piles ou
accumulateurs usagés du type de ceux qu’ils commercialisent qui leur sont
apportés par les consommateurs.
Les fabricants, importateurs et ceux qui distribuent
sous leurs propres marques des piles et des accumulateurs doivent reprendre,
dans la limite des tonnages qu’ils ont eux-mêmes fabriqués, importés ou
distribués sous leur propre marque, les piles et accumulateurs usagés collectés
par les distributeurs et les collectivités locales. Ils sont également tenus
de valoriser ou faire valoriser, éliminer ou faire éliminer les piles et
accumulateurs repris.
Les utilisateurs professionnels de piles et
d’accumulateurs sont tenus de collecter ou faire collecter et de valoriser ou
faire valoriser ou éliminer ou faire éliminer les piles et accumulateurs usagés.
Cette filière fait également intervenir les
industriels du recyclage regroupés au sein du Syndicat français des recycleurs
d’accumulateurs et de piles (SFRAP).
Il s’agit soit de petites et moyennes entreprises
autonomes, soit, au contraire, de filiales de groupes plus importants.
Certaines sont en concurrence sur les mêmes créneaux,
mais d’autres se sont spécialisées dans la récupération de tel ou tel métal
(plomb, lithium, cadmium...) et se situent dans des niches technologiques.
Ces sociétés réalisent à ce jour l’essentiel de
leur chiffre d’affaires par le biais de déchets d’importation et attendent
avec intérêt le développement d’une collecte nationale efficace, sachant
que leur capacité de traitement serait en l’état suffisante pour absorber la
totalité des piles et accumulateurs à recycler au plan national.
c) Les difficultés techniques et économiques
posées par l’élimination ou la valorisation des piles et accumulateurs :
L’essentiel des composants utilisés dans les piles et
accumulateurs figurent dans la classification européenne des substances
dangereuses comme très toxiques (oxyde de mercure), toxiques (bioxyde de
plomb), nocifs (bioxyde de manganèse), corrosifs (chlorure de zinc ou acide
sulfurique) ou facilement inflammables (lithium).
Le recyclage des piles et accumulateurs s’opère au
plan technique par différents traitements (fours, bains d’acide) permettant
l’extraction des composants chimiques ou métalliques, lesquels sont ensuite réutilisés
dans la chimie pour fabriquer de nouvelles piles.
Outre certains problèmes d’organisation des circuits
de collecte et de sensibilisation des consommateurs finaux, le principal problème
posé par l’élimination des piles et accumulateurs provient de l’absence de
rentabilité économique des filières, donc du besoin de financement engendré
par cette élimination et, par voie de conséquence, de la répartition de la
contribution qu’il est nécessaire de prélever entre les différents opérateurs
économiques.
Seul le recyclage des batteries pour automobiles au
plomb paraît rentable mais celles-ci ne sont pas directement visées dans la
demande d’avis formulée.
B. - Présentation du contexte
juridique
La législation applicable en
matière d’élimination et de recyclage des piles et accumulateurs usagés
trouve son origine dans des directives européennes tardivement transportées
dans le droit français.
1. Les normes européennes : textes généraux
sur les déchets
et textes concernant les piles et accumulateurs
La directive cadre 75/442/CEE du
Conseil du 15 juillet 1975, relative aux déchets, est le texte
fondateur au niveau européen en matière de politique des déchets et a défini
les grands principes applicables en la matière. Son article 1er
dispose : « Les Etats membres prennent les mesures appropriées
pour promouvoir la prévention, le recyclage et la transformation des déchets,
l’obtention à partir de ceux-ci de matière première et, éventuellement
d’énergie, ainsi que toute autre méthode permettant la réutilisation des déchets. »
Ce texte fondateur a été complété par la suite par plusieurs directives
sectorielles.
La directive 91/157/CEE du Conseil du 18 mars 1991,
relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses,
ne porte que sur les piles incluant du mercure, du cadmium et du plomb, matières
réputées dangereuses, et prévoit des contraintes de mise sur le marché et
l’obligation d’élimination et de traitement.
Elle impose deux objectifs aux Etats membres :
– la réduction de la teneur en métaux
lourds dans les piles et accumulateurs et, parallèlement, l’introduction
progressive sur le marché de piles contenant des matières moins polluantes ou
une moins grande quantité de matières dangereuses ;
– la collecte séparée des piles et
accumulateurs contenant des matières dangereuses, en vue de leur valorisation
et de leur élimination (art. 4). Les Etats membres doivent établir des
programmes en vue de réduire la quantité de piles et d’accumulateurs dans
les ordures ménagères et de promouvoir des systèmes de recyclage et d’élimination
séparée (art. 6).
Cette directive a été complétée par la directive de
la Commission 93/86/CEE du 4 octobre 1993 portant adaptation au progrès
technique de la directive 91/157/CEE du Conseil relative aux piles et
accumulateurs contenant certaines matières dangereuses. Malgré son libellé,
ce second texte ne fait que préciser les modalités du marquage des piles et
accumulateurs contenant des produits dangereux prévu à l’article 4 de
la directive du 18 mars 1991.
Enfin, la directive 98/101/CE de la Commission du 22 décembre 1998,
portant adaptation au progrès technique de la directive 91/157/CEE du Conseil
relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses, a
modifié pour partie la directive du 18 mars 1991. Ses principales
dispositions sont l’abaissement des teneurs limites pour une mise sur le marché
des piles et accumulateurs contenant du mercure ou du manganèse. Cette
directive doit faire l’objet d’une transposition effective avant le 1er janvier 2000.
2. Les normes françaises : textes généraux
sur les déchets
et textes spécifiques aux piles et accumulateurs
Le texte de référence en matière
d’élimination des déchets est la loi no 75-633 du 15 juillet 1975
relative à l’élimination des déchets et à la récupération des matériaux.
Cette loi, modifiée à plusieurs reprises, a fixé les principes essentiels.
Elle précise en son article 2 : « L’élimination des déchets
comporte les opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitements nécessaires
à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l’énergie ».
L’article 16 de ce texte précise les obligations qui
peuvent être imposées aux opérateurs économiques en matière d’élimination
des déchets : « La fabrication, la détention en vue de la vente,
la mise en vente, la vente et la mise à disposition de l’utilisateur, sous
quelque forme que ce soit, de produits générateurs de déchets peuvent être réglementées
en vue de faciliter l’élimination desdits déchets ou, en cas de nécessité,
interdites. Il peut être fait obligation aux producteurs, importateurs et
distributeurs de ces produits ou des éléments ou matériaux entrant dans leur
fabrication de pourvoir ou de contribuer à l’élimination des déchets qui en
proviennent. Il peut être fait obligation à ces mêmes producteurs,
importateurs et distributeurs de prêter leur concours, moyennant une juste rémunération,
à l’élimination des déchets provenant de produits identiques ou similaires
mis en vente ou distribués antérieurement à l’entrée en vigueur de la présente
loi. Il peut être prescrit aux détenteurs des déchets desdits produits de les
remettre aux établissements ou services désignés par l’administration, dans
les conditions qu’elle définit. »
S’agissant des piles et accumulateurs, la
transposition de la directive du 18 mars 1991 évoquée ci-dessus
devait être réalisée avant le 18 septembre 1992. Cette
transposition n’a été réalisée qu’avec retard, et après condamnation de
la France pour non-transposition (CJCE Aff C-282/96 et C-283/96 du 29 mai 1997),
par le décret no 97-1328 du 30 décembre 1997 relatif
à la mise sur le marché des piles et accumulateurs contenant certaines matières
dangereuses et à leur élimination.
Ce décret, qui ne concernait que les piles et
accumulateurs contenant des matières dangereuses, n’a pas véritablement été
mis en application, notamment parce que le tri entre les piles dites dangereuses
et les autres s’est avéré trop compliqué à mettre en œuvre par les
consommateurs et parce qu’il ne prévoyait pas les modalités précises de
financement de la filière des piles usagées, ce qui a conduit à la paralysie
du dispositif.
Ce texte a été abrogé par le décret no 99-374
du 12 mai 1999 relatif à la mise sur le marché des piles et
accumulateurs et à leur élimination, qui est à l’origine de la présente
demande d’avis.
Les principales dispositions de ce texte concernant l’élimination
figurent dans le titre II et sont les suivantes :
– article 5 : « L’élimination
des piles et accumulateurs ou de leurs composants, y compris ceux qui auront été
retirés des appareils auxquels ils sont incorporés, doit être effectuée dans
des installations autorisées à cet effet en application des dispositions de la
loi du 19 juillet 1976 susvisée, ou dans toute autre installation bénéficiant
d’une autorisation équivalente dans un autre Etat de la Communauté européenne,
dès lors que le transfert transfrontalier des piles et accumulateurs usagés
est conforme aux dispositions du règlement du 1er février 1993
susvisé.
La
valorisation des piles et accumulateurs usagés est préférée aux autres modes
d’élimination chaque fois que les conditions techniques et économiques du
moment le permettent. »
– article 6 : « Tout
distributeur, détaillant ou grossiste, de piles et d’accumulateurs est tenu,
que ces piles ou accumulateurs soient ou non incorporés à des appareils, de
reprendre gratuitement les piles ou accumulateurs usagés du type de ceux
qu’il commercialise qui lui sont rapportés. Il les rassemble en lots de
caractéristiques identiques, de manière à en faciliter la reprise dans les
conditions prévues à l’article 7 ci-dessous par les personnes mentionnées
à ce même article. »
– article 7 : « Toute
personne physique ou morale qui fabrique, importe, introduit, distribue sous sa
propre marque des piles ou des accumulateurs est tenue de reprendre ou de faire
reprendre, dans la limite des tonnages qu’elle a elle-même fabriqués, importés,
introduits ou distribués sous sa marque, les piles ou accumulateurs usagés
collectés par les distributeurs, d’une part, et par les communes ou leurs
groupements, d’autre part, lorsque lesdites communes ou lesdits groupements
ont procédé à la collecte séparée des piles et accumulateurs usagés et les
ont assemblés en lots de caractéristiques identiques ; ces mêmes
personnes sont, en outre, tenues de valoriser ou de faire valoriser, d’éliminer
ou de faire éliminer les piles et accumulateurs qu’elles ont repris.
Les
prescriptions édictées à l’alinéa précédent s’appliquent également à
toute personne physique ou morale qui incorpore dans des appareils des piles ou
accumulateurs, ou qui importe ou introduit des appareils contenant des piles ou
des accumulateurs. »
– article 8 : « Les
utilisateurs de piles et d’accumulateurs autres que les ménages sont tenus de
collecter ou de faire collecter, de valoriser ou de faire valoriser, d’éliminer
ou de faire éliminer leurs piles ou accumulateurs usagés, qu’ils soient ou
non incorporés à des appareils. »
– article 9 : « Les personnes
physiques ou morales mentionnées aux articles 6, 7 et 8 ci-dessus
sont regardées comme satisfaisant aux obligations d’élimination des piles et
accumulateurs usagés prescrites par ces mêmes articles lorsqu’elles passent
avec des récupérateurs ou des affineurs, soit directement, soit par l’intermédiaire
des groupements dont elles sont adhérentes, des conventions, approuvées dans
les conditions fixées à l’article 10, qui ont pour objet de mettre en
œuvre, par catégories de piles ou d’accumulateurs, des filières de collecte
et d’élimination et de définir les modalités de leur fonctionnement.
Les
personnes physiques ou morales mentionnées à l’article 7 peuvent créer
des organismes appropriés destinés à mettre en œuvre l’élimination des
piles et accumulateurs telle que prévue à cet article. Ces organismes peuvent
passer des conventions du type de celles mentionnées à l’alinéa précédent
et approuvées dans les mêmes conditions. Ces personnes physiques ou morales
sont alors également regardées comme satisfaisant aux obligations d’élimination
des piles et accumulateurs usagés.
Dans le
cas d’un organisme tiers, le système d’élimination pourra être financé
par une contribution de ses adhérents. Ceux-ci ont la faculté de faire figurer
sur une ligne séparée de leurs factures la contribution qu’ils versent à un
organisme tiers, à la condition que leur initiative résulte d’une décision
prise pour chacun, librement et individuellement.
Les
conventions susmentionnées précisent à cet effet, pour les catégories de
piles ou d’accumulateurs qu’elles visent :
a) Les
objectifs que se fixent les cocontractants en matière de collecte, de
valorisation et d’élimination des piles et accumulateurs usagés ;
b) Les
responsabilités respectives des cocontractants en ce qui concerne tant les
conditions dans lesquelles sont réalisées les opérations de collecte, de
valorisation ou d’élimination de ces piles et de ces accumulateurs que les
modalités de financement de ces opérations ;
c) Les
moyens mis en œuvre en vue d’informer les ménages des dangers résultant du
mélange des piles et accumulateurs usagés avec d’autres déchets ménagers
et d’obtenir leur concours. »
– article 10 : « Les
conventions mentionnées à l’article 9 sont, avant d’être mises en
application, soumises pour approbation aux ministres respectivement chargés de
l’économie, du commerce, de l’industrie et de l’environnement. A défaut
pour l’administration d’avoir fait connaître son refus de les approuver
dans le délai de deux mois à compter de leur notification aux autorités compétentes,
ces conventions sont réputées approuvées. »
Ce nouveau décret prévoit donc l’élimination de
toutes les piles et accumulateurs et précise les modalités de mise en place de
la filière d’élimination. Les modalités d’organisation et de financement
des filières d’élimination sont laissées à l’appréciation des opérateurs
économiques, à la différence de ce qui est prévu pour la récupération des
emballages ou des huiles usagées.
En application de l’article 13 du décret du 12 mai
1999 précité, l’obligation d’élimination ou de valorisation s’imposera
à compter du 1er janvier 2001.
C. - A titre d’exemple : présentation du
projet élaboré par la Fédération des industries électriques, électroniques
et de communication (FIEEC) et la Fédération des entreprises industrielles et
commerciales de la mécanique et de l’électronique (FICIME) pour les
accumulateurs portables
En vue de se conformer aux prescriptions du décret
du 12 mai 1999, les industriels fabricants d’accumulateurs portables,
regroupés au sein de la Fédération des industries électriques, électroniques
et de communication (FIEEC), et les importateurs regroupés au sein de la Fédération
des entreprises industrielles et commerciales de la mécanique et de l’électronique
(FICIME), ont décidé, comme les y autorise le second alinéa de l’article 9
du décret du 12 mai 1999 précité, d’organiser collectivement la
valorisation et l’élimination des accumulateurs prévues de l’article 7
du même texte.
A cette fin, ils ont créé la Société de collecte et
de recyclage des accumulateurs (SCRA), constituée sous forme de société
anonyme régie par la loi du 24 juillet 1996, dont sont actionnaires les
principaux fabricants et importateurs d’accumulateurs portables.
L’objet social de cette société est défini à
l’article 2 dans les termes suivants : « L’organisation
de systèmes visant au regroupement et à la valorisation des appareils électriques
et électroniques principalement de grande consommation, ainsi que les
composants qui y sont intégrés, les pièces détachées et les accessoires et
notamment les piles et accumulateurs ;
La mise en œuvre des cinq principes de base énumérés
ci-après :
1. S’assurer du respect de
l’environnement et de sa promotion ;
2. Obtenir le financement des systèmes de
regroupement et de valorisation par une contribution prélevée au moment de la
mise sur le marché par le fabricant, l’importateur ou l’incorporateur ou le
distributeur pour les produits commercialisés sous sa propre marque. Cette
contribution est destinée à être répercutée auprès de l’utilisateur
final ;
3. Encourager la diffusion jusqu’à
l’utilisateur final de l’existence et du montant de cette contribution dans
un but de prise de conscience de l’environnement ;
4. S’assurer de la transparence du mode
d’établissement de cette contribution et des diverses composantes des coûts,
des volumes traités et de l’efficacité économique ;
5. Etablir un équilibre entre les dépenses
et les recettes.
Le tout directement ou indirectement, par voie de création
de sociétés et de groupements nouveaux, d’apport, de commandite, de
souscription, d’achat de titres ou droits sociaux, de fusion, d’alliance,
d’association en participation ou de prise ou de dation en location-gérance
de tous biens et autres droits.
Et généralement, toutes opérations industrielles,
commerciales, financières, civiles, mobilières ou immobilières, pouvant se
rattacher directement ou indirectement à l’un des objets visés ci-dessus ou
à tous objets similaires ou connexes. »
L’article 8 intitulé « Modification du
capital social » prévoit que : « Le capital social peut être
augmenté, réduit ou amorti conformément aux lois et règlements en vigueur ».
L’article 11 intitulé « Transmission des
actions » prévoit que : « Sauf en cas de succession, de
liquidation de communauté de biens entre époux ou de cession, soit à un
conjoint, soit à un ascendant ou à un descendant ou au profit d’une personne
nommée administrateur, la cession d’actions à un tiers non actionnaire à
quelque titre que ce soit est soumise à l’agrément de la société dans les
conditions décrites ci-après.
Le cédant doit adresser à la société par acte extra
judiciaire ou par lettre recommandée avec accusé de demande d’avis de réception
une demande d’agrément indiquant les nom, prénom et adresse du cessionnaire,
le nombre d’actions dont la cession est envisagée et le prix offert. Elle
doit être accompagnée d’une attestation d’inscription en compte des
actions dont la cession est projetée.
La décision est prise par le conseil d’administration
et n’est pas motivée. La décision d’acceptation est prise à la majorité
des deux tiers des administrateurs présents ou représentés, le cédant,
s’il est administrateur, ne prenant pas part au vote ».
Les contrôles internes et externes sont ceux
habituellement prévus pour une société commerciale. Un « collège de
censeurs » est en outre prévu à l’article 14 dans les termes
suivants : « La société, à l’initiative de son conseil
d’administration, peut se doter d’un collège de censeurs composé de huit
membres au plus, choisis parmi les actionnaires ou non, l’administration
pouvant demander qu’un fonctionnaire la représente au sein de ce collège.
Les censeurs sont nommés ou renouvelés ou révoqués par le conseil
d’administration. Les censeurs peuvent assister aux séances du conseil
d’administration et peuvent prendre part aux délibérations avec voix
consultative ».
La plaquette publicitaire diffusée par la SCRA résume
ainsi les « points clés » de son action : « Le décret
du 12 mai 1999 oblige les distributeurs à reprendre gratuitement les
accumulateurs usagés. Les fabricants, incorporateurs, importateurs et
distributeurs (pour les marques distributeurs) sont tenus de reprendre ces
accumulateurs usagés collectés par les distributeurs, ainsi que ceux collectés
par les communes afin de les valoriser.
La société SCRA a été créée pour permettre aux
fabricants, importateurs, incorporateurs et distributeurs de remplir leurs
obligations : elle a pour objet de mettre en œuvre, dans le respect de
l’environnement, les filières nécessaires à la collecte et au recyclage.
La collecte se fera essentiellement par les services après-vente
et dans les grandes surfaces spécialisées (bricolage, audio-vidéo...) :
500 points de collecte et/ou de regroupement seront disponibles en 1999 et
une forte progression est prévue d’ici à 2003. Tout distributeur qui reprend
des accumulateurs portables usagés rapportés par les consommateurs peut
s’adresser à la SCRA.
Les opérations sont financées par la revente
des matériaux issus du recyclage et, de façon complémentaire, par une
contribution des adhérents de SCRA, qui ont la faculté de la faire figurer sur
une ligne séparée de leurs factures.
Le montant de la contribution sera de l’ordre de 11,50 F
HT par kilo d’accumulateurs mis sur le marché, incorporés ou non dans un
appareil.
L’ensemble des acteurs sera impliqué à travers un
collège de censeurs afin de garantir la transparence des coûts, des quantités
traitées et des opérations menées. »
II. - LES QUESTIONS DE CONCURRENCE SOULEVÉES PAR LES
CONDITIONS D’ORGANISATION ET DE FINANCEMENT DE LA FILIÈRE D’ÉLIMINATION
DES ACCUMULATEURS USAGÉS
A. - Principes d’analyse
Il convient tout d’abord de
rappeler que l’article 53 de l’ordonnance du 1er décembre
1986 prévoit que le droit de la concurrence s’applique aux activités de
production, de distribution et de service qui sont le fait de personnes
publiques comme de personnes privées.
La demande d’avis formulée par le ministre de l’économie,
des finances et de l’industrie porte sur une situation particulière, celle de
la Société de collecte et de recyclage des accumulateurs (SCRA), créée par
les principaux fabricants et importateurs d’accumulateurs portables pour faire
face à leurs obligations d’élimination ou de recyclage.
Le Conseil considère qu’en application des
dispositions de l’article 5 de l’ordonnance du 1er décembre
1986, s’il n’a pas à se prononcer sur les comportements d’une entreprise
ou d’une organisation nommément désignée, rien ne s’oppose, en revanche,
à ce qu’il réponde aux questions qui lui sont posées dans la mesure où
elles présentent un caractère de généralité suffisant et où elles mettent
en cause des problèmes de concurrence ; qu’au cas d’espèce, les réponses
qu’il est en mesure d’apporter concernent principalement les conséquences
éventuelles sur la concurrence de la mise en place d’une organisation
collective des fabricants, importateurs et distributeurs sous leurs propres
marques pour satisfaire à leurs obligations d’élimination et de recyclage
des déchets et de la création d’une contribution « environnement »
à la charge des participants, notamment en ce qui concerne les conditions de
son individualisation sur les factures et de sa répercussion au long de la chaîne
économique.
Le Conseil observe tout d’abord que plusieurs marchés
sont susceptibles d’être affectés dans le cas d’un développement de
pratiques anticoncurrentielles à l’occasion de la mise en place de la filière
de recyclage des accumulateurs. Sans qu’il y ait lieu, dans le cadre de la présente
demande d’avis, de définir précisément chaque marché, il pourrait s’agir
de ceux qui sont liés à la fabrication des produits, à leur importation, à
leur commercialisation, aux activités de collecte et de recyclage des produits,
c’est-à-dire l’ensemble de la chaîne économique.
Le décret du 12 mai 1999 prévoit, en son article 9,
trois types de dispositions concernant la mise en place des filières d’élimination
et de recyclage des piles et accumulateurs :
– en premier lieu, il autorise (sans en
faire une obligation) les personnes physiques ou morales qui fabriquent ou
distribuent sous leur propre marque des piles ou accumulateurs à créer des « organismes
appropriés » communs destinés à les aider à remplir leurs
obligations en matière d’environnement ;
– en deuxième lieu, le décret prévoit
que, dans le cas où les producteurs décident de s’organiser collectivement,
le système d’élimination pourra être financé par une contribution levée
sur les adhérents ;
– en troisième lieu, il prévoit que les
adhérents de l’organisme mis en place auront la possibilité de faire figurer
sur une ligne séparée de leurs factures la contribution qu’ils versent à
l’organisme tiers, à la condition que leur initiative résulte d’une décision
prise par chacun, librement et individuellement.
S’agissant des conséquences de la mise en œuvre du
titre III de l’ordonnance du 1er décembre
1986, le Conseil entend rappeler :
– que si, selon le 1 de l’article 10 :
« Ne sont pas soumises aux dispositions des articles 7 et 8
les pratiques : 1. Qui découlent de l’application d’un texte législatif
ou réglementaire pris pour son application », encore faut-il que les
pratiques en cause soient la conséquence directe et inéluctable d’un texte répondant
à cette définition (décision no 94-D-41 du Conseil de la
concurrence du 5 juillet 1994 relative à des pratiques relevées dans le
secteur des volailles sous label) ;
– qu’en vertu du 2 de l’article 10
de l’ordonnance du 1er décembre 1986 : « Ne
sont pas soumises aux dispositions des articles 7 et 8 les pratiques :
... Dont les auteurs peuvent justifier qu’elles ont pour effet d’assurer un
progrès économique et qu’elles réservent aux utilisateurs une partie équitable
du profit qui en résulte, sans donner aux entreprises intéressées la
possibilité d’éliminer la concurrence pour une partie substantielle des
produits en cause. Ces pratiques ... ne doivent imposer des restrictions à
la concurrence que dans la mesure où elles sont indispensables pour atteindre
cet objectif de progrès » ;
– que le 3o de l’article 81
(anciennement 85) du traité de Rome prévoit de la même manière que des
pratiques d’entente peuvent faire l’objet d’une exemption si elles
contribuent à promouvoir le progrès technique ou économique tout en réservant
aux utilisateurs une partie équitable du profit qui en résulte sans imposer
aux entreprises intéressées des restrictions qui ne sont pas indispensables
pour atteindre ces objectifs et sans donner à des entreprises la possibilité,
pour une partie substantielle des produits en cause, d’éliminer la
concurrence.
Si, selon la jurisprudence communautaire et nationale,
la défense de l’environnement constitue une forme du « progrès économique »
visé au 2 du 10 de l’ordonnance du 1er décembre
1986 (décision no 88-D-20 relative à des pratiques relevées
sur le marché du sel) et au 3o de l’article 81
(anciennement 85) du traité CE (Commission, décision du 21 décembre
1994 Philips c/Osram : JOCE no L 378 du 31 décembre
1994), des pratiques anticoncurrentielles ne pourraient, sur cette base, bénéficier
d’une exemption que si l’ensemble des conditions rappelées ci-dessus étaient
réunies. En effet, l’accomplissement d’une mission d’intérêt général
telle que la protection de l’environnement ne dispense pas les opérateurs économiques
de respecter le droit de la concurrence. En particulier, il est exclu de considérer
que les surcoûts éventuels résultant des nécessités de la préservation de
l’environnement n’entrent pas dans les coûts de production.
Les jurisprudences citées ci-après illustrent l’équilibre
qui doit être trouvé au cas par cas entre les impératifs de préservation de
l’environnement et le respect des règles de la concurrence. A noter que, le
plus souvent, la protection de l’environnement ne constitue qu’une des
facettes du progrès économique pris en compte. A chaque fois les autorités de
concurrence saisies s’attachent en effet à vérifier que l’ensemble des
conditions prévues pour accorder une exemption sont réunies.
La Commission des Communautés européennes a été
confrontée à plusieurs reprises à cette problématique sous l’angle de
l’article 81 (ancien article 85) du traité instituant la Communauté
européenne.
Dans sa décision du 17 décembre 1981
Navewa-Anseau, JOCE no L 167/39 du 15 juin
1982, la Commission a estimé que l’attribution discriminatoire d’un label
environnement limitant les importations parallèles de machines à laver n’était
pas indispensable à la préservation de la qualité de l’eau et ne pouvait bénéficier
d’une exemption.
Dans la décision du 8 décembre 1983 Carbon Gas
Technologie (Aff. no IV/29.955, JOCE no L 376
du 31 décembre 1983), la Commission a accordé des exemptions pour des
restrictions de concurrence dans le secteur de gazéification du charbon,
justifiées par des préoccupations d’indépendance énergétique et de
sauvegarde de l’environnement.
Dans la décision du 11 octobre 1988 BBC Brown
Boveri 88/541/CEE (JOCE du 4 novembre 1988), la Commission a accordé
une exemption temporaire aux accords passés dans le secteur des batteries
sodium-soufre pour véhicules électriques au nom de l’environnement et du
progrès technique.
Dans la décision du 14 janvier 1992 Assurpol (JOCE
no L 37/16 du 14 février 1992), la Commission a
accordé une exemption à une organisation collective dans le secteur de la réassurance
contre les risques d’atteinte à l’environnement résultant des activités
industrielles compte tenu des incertitudes inhérentes à ce type de risque.
Dans la décision du 21 décembre 1994 Philipps
Orsam, la Commission a octroyé une exemption temporaire (trois ans) à un
accord de création d’une entreprise commune en raison des économies d’énergie,
des réductions de coûts et de la diminution des émissions résiduelles
obtenues.
On peut également mentionner l’affaire Vereiniging
van Onafhankelijke Tankopslag Bedrijven (VOTOB) instruite en 1991 par la
Commission, laquelle a fait savoir à l’association néerlandaise concernée
que la fixation, pour le stockage des produits pétroliers, d’augmentations
uniformes des pris pratiqués pour tenir compte des surcoûts liés à
l’environnement était contraire au 1o de l’article 85
et ne pouvait bénéficier d’une exemption au titre du 3o du même
article, ce qui a conduit l’association VOTOB à renoncer à cette clause.
Les autorités françaises de la concurrence ont été
également confrontées à plusieurs reprises à la problématique décrite
ci-dessus.
Dans un avis du 28 mars 1973 relatif à la
situation de la concurrence dans l’industrie du ramassage et de la régénération
des huiles usagées, la commission technique des ententes et des positions
dominantes a considéré que, si le développement du progrès économique peut
s’entendre, notamment, d’une contribution à la lutte contre la pollution de
l’environnement, des pratiques tendant à freiner le développement de la régénération
des huiles mises en œuvre par les producteurs d’huiles neuves ne peuvent être
exonérées dès lors qu’elles répondent pour l’essentiel à des objectifs
étrangers à cette préoccupation.
Dans la décision no 88-D-20 précitée
relative à des pratiques relevées sur le marché du sel, le Conseil de la
concurrence a accordé une exemption au regroupement des producteurs de sel de
Guérande au nom de la relance d’un secteur économique en difficulté et de
la préservation de l’environnement.
Dans un avis no 94-A-31 du 6 décembre
1994 relatif à une demande d’avis sur un projet de décret portant réglementation
de l’élimination des huiles usagées, le Conseil de la concurrence a affirmé
que le souci de prévenir les pollutions liées aux huiles usagées ne peut
conduire à l’organisation d’une filière comportant un risque d’atteinte
grave à la concurrence.
Une logique semblable est mise en œuvre par le Conseil
pour l’appréciation des projets de concentration au regard des critères prévus
par l’article 41 de l’ordonnance du 1er décembre
1986.
Dans un avis no 94-A-18 du 17 mai
1994 relatif au projet de création d’une filiale commune des sociétés
Metaleurop et Heubach & Lindgens, le Conseil de la concurrence a admis
que la concentration envisagée pouvait être autorisée dès lors, notamment,
qu’elle contribuait au progrès économique en permettant l’abandon des
techniques les plus polluantes.
Dans un avis no 95-A-08 du 9 mai 1995
relatif à l’acquisition de la Compagnie européenne d’accumulateurs (CEAC)
par la société Exeide, le Conseil de la concurrence a émis un avis défavorable
à la concentration au motif que le progrès économique invoqué, notamment une
meilleure protection de l’environnement, consistait seulement à se conformer
au droit applicable.
Diverses autorités étrangères compétentes en matière
de concurrence ont également eu à connaître des problématiques semblables.
L’on peut rappeler, par exemple, qu’en Allemagne, les entreprises qui adhèrent
au Duales System Deutschland (DSD) sont dispensées de procéder elles-mêmes à
la collecte et au recyclage des emballages dits « de vente » qui
enveloppent les produits destinés aux consommateurs finaux. Or, le DSD a tenté
de développer, parallèlement à son quasi-monopsone de demandeur sur les
« emballages de vente », une activité sur le marché voisin, mais
concurrentiel, des « emballages de transport ». Cela lui a été
interdit par le Bundeskartelamt. Ce dernier veille, par ailleurs, à ce que le
DSD n’entrave pas la mise au point de nouvelles techniques et ne se livre pas
à des pratiques discriminatoires.
B. - Les questions posées par
le ministre de l’économie,
des finances et de l’industrie
1. Sur les dispositions statutaires régissant
l’organisme constitué par les opérateurs : conditions d’adhésion,
rapport entre le statut d’actionnaire et celui d’adhérent, modalités de rémunération
des services rendus par cet organisme et, plus généralement, sur les conséquences
de la mise en place d’un organisme commun
Prévue par le décret du 12 mai 1999, la création
de structures communes associant les producteurs ne saurait être condamnée en
elle-même, dès lors, notamment, qu’elle peut favoriser la mise en place
d’une filière d’élimination qui ne serait pas rentable dans les conditions
économiques actuelles. Toutefois, l’autorisation ainsi donnée par le décret
et l’existence d’un objectif d’intérêt général consistant en la
protection de l’environnement ne sauraient dispenser les fabricants, les
importateurs et les distributeurs pour leurs marques de distributeurs ainsi que
le ou les organismes ainsi créés de respecter les règles de la concurrence, a
fortiori dans le cas d’un organisme regroupant un grand nombre des
fabricants d’un secteur et disposant de ce fait d’une position forte sur le
marché.
a) La création et la gestion par
les fabricants et importateurs de piles et accumulateurs d’un organisme de
collecte unique est d’abord susceptible de gêner l’entrée sur le marché
des nouveaux fabricants ou importateurs de ces mêmes produits.
En effet, compte tenu de la taille de l’organisme
commun et de l’importance des économies d’échelle qui peuvent être réalisées
grâce à sa création, un nouvel entrant, s’il ne peut bénéficier lui-même
de l’accès à ce réseau, devra supporter le coût de mise en place d’un
système de collecte moins efficient. Il pourrait en résulter l’instauration
d’une barrière à l’entrée de nature à restreindre la concurrence sur le
marché des accumulateurs.
Pour éviter ces effets, les recommandations suivantes
peuvent être formulées.
Il conviendrait, en premier lieu, que les opérateurs
qui ne sont pas membres fondateurs de l’organisme puissent néanmoins bénéficier
de ses services à des tarifs et conditions non discriminatoires par rapport à
ceux dont bénéficient ses membres. Il importe, en conséquence, de créer les
conditions adéquates de fixation d’une contribution transparente tenant
compte des quantités réelles à retraiter dans le cadre de l’organisme
commun. Cette contribution devrait également être différenciée par type de
produits en fonction des coûts réels de recyclage ou d’élimination, afin
d’éviter des transferts injustifiés de charges. Cette différenciation des
tarifs serait d’ailleurs de nature à favoriser le développement de produits
plus faciles à retraiter. La réalisation de ces objectifs peut être favorisée
par la mise en place d’une comptabilité analytique permettant d’appréhender
plus précisément les produits et les charges et par l’instauration de procédures
de contrôle permettant d’associer l’ensemble des opérateurs intéressés.
Mais, en second lieu, dans la mesure où les
contributions demandées s’avéreraient supérieures aux coûts réels, le
prix ne constituerait que pour partie une charge pour les actionnaires, les
profits ainsi réalisés pouvant être redistribués. Pour éviter une
discrimination entre les opérateurs actionnaires et les autres, il serait
opportun que les nouveaux entrants puissent, s’ils le souhaitent, entrer dans
le capital de la structure commune. Les conditions d’accès gagneraient donc
à être transparentes et non discrétionnaires ; les refus d’accès
devraient, sur la base de ces conditions, être motivés. Devraient également
être évités les droits d’entrée ou droits de sortie non justifiés par des
impératifs économiques. Ces recommandations s’inspirent des analyses faites
par le Conseil dans ses décisions no 88-D-37 du 11 octobre
1988 relative au Groupement des cartes bancaires « CB » et no 90-D-22
du 26 juin 1990 relative à la situation de la concurrence dans le secteur
des carburants aviation.
Les recommandations qui précèdent visent à garantir,
dans tous les cas, une intensité concurrentielle suffisante sur les marchés en
cause. Si, de plus, le ou les organismes parvenaient, ce qui n’apparaît pas
exclu, à détenir une position dominante, et s’il était démontré que les
nouveaux entrants ne pouvaient pas mettre en place un système de collecte
propre à des conditions économiquement acceptables, la méconnaissance de ces
recommandations pourrait exposer l’organisme commun de ses membres au reproche
d’avoir abusé de cette position et au risque de se voir infliger des
sanctions.
De même, dans l’hypothèse où plusieurs organismes
seraient constitués, dont aucun ne détiendrait de position dominante, et
s’il apparaissait toutefois que tous les organismes ainsi créés refusaient
leurs prestations ou l’ouverture de leur capital aux nouveaux entrants et que
ceux-ci ne pouvaient pas mettre en place un système de collecte propre à des
conditions économiquement acceptables, l’effet cumulatif de ces différentes
ententes pourrait leur donner un caractère anticoncurrentiel.
b) S’agissant des rapports avec les
organismes souhaitant exercer des activités semblables d’intermédiaire
entre, d’une part, les fabricants, les importateurs et les distributeurs
d’accumulateurs sous leur propre marque et, d’autre part, les industriels du
recyclage, des risques de pratiques d’éviction ne sont pas non plus à
exclure, en particulier par le biais d’une politique de prix empêchant l’émergence
de nouveaux opérateurs.
c) S’agissant de la collecte et du
recyclage, il importe de relever que les industriels du recyclage disposent, en
l’état, de capacités de traitement bien supérieures à celles qui sont nécessaires
pour traiter la matière première disponible au plan national et réalisent
l’essentiel de leur chiffre d’affaires à partir d’une matière première
importée.
Si, pour certains traitements spécialisés, il existe
des monopoles, en revanche, pour d’autres traitements, la concurrence peut
s’exercer. Dans ce dernier cas, le ou les organismes de collecte auront
spontanément intérêt à chercher les meilleures conditions de retraitement en
s’ouvrant à plusieurs offreurs ; néanmoins, s’agissant d’organismes
collectifs, il ne serait pas superflu de les astreindre à des procédures
d’appel d’offres et à ne conclure des contrats que pour une durée limitée.
d) Enfin, il ne peut être totalement
exclu que l’organisme commun soit utilisé par ses membres pour coordonner
leurs politiques commerciales, c’est-à-dire à des fins étrangères à son
objet social.
Une mise en garde à l’égard de tels comportements
pourrait être formulée.
2. Sur la possibilité d’une détermination concertée par les
opérateurs de cette facturation sous forme d’une « contribution
environnement » et d’une répercussion obligatoire de cette contribution
à l’utilisateur final
Le Conseil observe que la possibilité offerte par
les dispositions combinées des articles 7 et 9 du décret du 12 mai
1999 aux personnes physiques ou morales qui fabriquent, importent, introduisent
ou distribuent sous leurs propres marques des piles et accumulateurs de créer
une ou des organisations communes conduit de manière sans doute inéluctable à
la fixation concertée au sein de chaque organisme de la contribution
environnement prélevée, faute de quoi l’organisme ou les organismes en cause
perdraient leur raison d’être et ne pourraient plus fonctionner. Dans la décision
no 88-D-37 du 11 octobre 1988 relative au groupement des
cartes bancaires « CB », le Conseil a admis qu’une définition
commune de la tarification applicable entre les établissements bancaires
membres du GIE carte bancaire pouvait bénéficier des dispositions alors
applicables du 2o de l’article 51 de l’ordonnance no 45-1483
du 30 juin 1945 modifiée, dès lors qu’elle était nécessaire au
fonctionnement du système interbancaire de paiement.
S’agissant de la répercussion de la contribution
environnement ainsi déterminée, le Conseil entend souligner que, si les règles
de la concurrence ne s’opposent pas à ce que les producteurs cherchent, dans
le cadre de leurs relations commerciales avec leurs clients, à répercuter les
frais supportés pour satisfaire à leurs obligations en matière
d’environnement, un mécanisme de répercussion automatique et entière de la
contribution ne permettrait pas une internalisation des coûts et enlèverait
donc au prix une partie de sa valeur d’indicateur.
En particulier, une fixation collective par les
producteurs du montant de la contribution couplée à la possibilité d’une répercussion
automatique ne met pas à l’abri de la tentation d’inclure dans cette
contribution des coûts qui n’auraient qu’un rapport très éloigné avec la
protection de l’environnement. Surtout, un mécanisme de répercussion
automatique conduit en pratique à une coordination partielle des politiques de
fixation des prix, alors surtout que, par hypothèse, la contribution est de même
niveau pour tous.
Dès lors qu’il n’est pas démontré que cette dérogation
aux règles habituelles serait indispensable pour atteindre les objectifs
poursuivis, une concertation des producteurs pour réaliser une répercussion
automatique tout au long de la chaîne de commercialisation ne pourrait qu’être
condamnée. De la même façon serait condamnable, au regard de l’article 7
de l’ordonnance du 1er décembre 1986, le fait
pour les distributeurs de s’entendre entre eux pour s’opposer par principe
à toute répercussion de cette contribution. A fortiori le Conseil
serait susceptible de sanctionner une entente verticale associant les
producteurs et les distributeurs. Chacun des opérateurs de la chaîne de
production et de commercialisation doit garder son entière liberté commerciale
et les clients doivent conserver la possibilité de contester les augmentations
de prix et de chercher à réduire le montant des augmentations.
On relèvera en particulier que, dans la décision no 98-D-61
du 6 octobre 1998 relative à la situation de la concurrence dans le
secteur du traitement des ordures ménagères en Ile-de-France, le Conseil a
pris soin de distinguer la taxe sur le stockage des déchets, pour laquelle les
pouvoirs publics s’étaient officiellement prononcés en faveur d’une répercussion
des frais de gestion de cette taxe, lesquels ne pouvaient faire l’objet
d’une répercussion concertée sans enfreindre les règles de la concurrence.
Il a condamné cette pratique dans les termes suivants : « Considérant
que ... le SNAD (Syndicat national des activités du déchet) ne s’est
pas contenté d’attirer l’attention de ses adhérents sur la possibilité de
répercuter les frais de gestion liés au recouvrement de la taxe sur le
stockage mais qu’il les a incités à facturer des frais de gestion d’un
montant uniforme de 2 F par tonne de déchets mis en décharge... Cette
consigne appliquée par les sociétés Genet, Satrod, Furlan, Dectra a pour
objet et peut avoir pour effet de fausser le jeu de la libre concurrence ;
que, par suite, elle est prohibée par l’article 7 de l’ordonnance du 1er décembre 1986. »
En conclusion, le Conseil estime :
– qu’un mécanisme de fixation collective
de la contribution au sein de chaque organisme commun créé paraît inéluctable
dans le cas d’une organisation collective de l’élimination des piles et
accumulateurs ;
– que, si le fait, pour chacun des opérateurs
pris individuellement, de répercuter tout ou partie des coûts engendrés par
l’obligation légale de recycler leurs produits n’est pas condamnable en
lui-même, chaque opérateur doit conserver sa liberté commerciale en la matière ;
le principe et l’étendue de la répercussion ou de la non-répercussion ne
peuvent faire l’objet d’aucune concertation horizontale, ni entre
producteurs, ni entre distributeurs, ni d’aucune concertation verticale entre
les différents intervenants de la chaîne de commercialisation dans le but de
coordonner ou, au contraire, d’empêcher une telle répercussion.
3. Sur les conditions dans lesquelles les coûts supportés par
les adhérents à cet organisme sont susceptibles de faire l’objet d’une
facturation distincte
Le Conseil souhaite attirer l’attention sur le
danger que peut représenter la mention dans les factures de la charge supportée
pour les besoins de l’élimination ou du recyclage des produits. Selon
l’hypothèse précédente, cette charge serait la même pour tous les
producteurs ou importateurs. Si la mention se présente comme un élément
constitutif de prix total, il en résulte que ce dernier ne sera plus fixé de
façon totalement indépendante par les différents opérateurs puisque l’un
de ses éléments sera le même pour tous. Certes, la concurrence pourra
continuer à jouer sur les autres éléments mais son intensité s’en trouvera
diminuée. Par ailleurs, à supposer qu’il soit recouru à cette même
pratique pour d’autres charges (pratique consistant à confier une fonction à
une organisation commune demandant la même redevance à tous les opérateurs),
c’est, peu à peu, une partie de plus en plus conséquente du prix facturé
aux clients qui serait identique pour tous les opérateurs.
Le Conseil est donc d’avis que la mention prévue par
l’article 9 du décret du 12 mai 1999 doit prendre la forme
d’une information présentée indépendamment du prix facturé au client. Il
relève d’ailleurs que cette disposition réglementaire n’a pas de base législative.
Elle ne saurait donc être interprétée comme autorisant, au titre de
l’article 10 de l’ordonnance du 1er décembre 1986,
une pratique anticoncurrentielle.
Le Conseil entend également rappeler que l’article 9
in fine prévoit expressément que l’intiative de mentionner séparément
le montant de cette contribution doit résulter d’une décision prise par
chacun, librement et individuellement, et, qu’à défaut de respecter ces
conditions, le comportement des opérateurs économiques pourrait éventuellement
être qualifié d’entente sur le fondement de l’article 7 de
l’ordonnance du 1er décembre 1986.
Délibéré, sur le rapport de M. Bresse, par Mme Hagelsteen,
présidente, Mme Pasturel et M. Cortesse, vice-présidents, Mme Flüry-Herard,
MM. Bidaud, Ripotot et Sloan, membres.
| Le rapporteur général, Patrick Hubert |
La présidente, Marie-Dominique Hagelsteen |
© Ministère de l'économie, des Finances et de l'Industrie-
13 juin 2000