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Délégation Nationale à la Lutte contre la Fraude

 

Délégation Nationale à la Lutte contre la Fraude

Rapports et travaux de recherche

La fraude aux finances publiques a de nombreuses implications, tant en termes d’efficacité des politiques économiques qu’en termes de justice et de cohésion sociale. Elle pose de façon cruciale la question du rôle de l’Etat et de l’impact de son action sur l’incitation au travail. Ce phénomène est, en outre, doté d’une étonnante capacité à traverser les siècles et les frontières, de sorte qu’il paraît difficile à juguler.

De nombreux travaux -universitaires, parlementaires ou d’instances internationales- existent le sujet. Ils apportent un éclairage précieux sur certains schémas de fraude détectée. A titre d’exemple, citons :

  • « Lutte contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfice » (OCDE, 2013),
  • « Lutter contre les délits à caractère fiscal par une coopération inter-institutionnelle efficace » (OCDE, juin 2012),
  • « Dispositifs hybrides : questions de politique et de discipline fiscale » (OCDE, mars 2012),
  • « Reducing opportunities for tax non-compliance in the underground economy » (Rapport du Forum Tax Administration, janvier2012).

L’évaluation de la fraude reste néanmoins très délicate, de même que celle de l’efficacité des politiques publiques. L’identification des mécanismes à l’œuvre et la détection en amont de la fraude pose également un certains nombre de difficultés auxquelles sont confrontés les acteurs de la lutte contre la fraude. Des chercheurs universitaires se sont penchés sur ces questions et ont proposé des techniques fondées sur des modèles statistiques et mathématiques sophistiqués afin de répondre à ces différents problèmes.

1. La question de l’évaluation : macro vs microéconomie

Il existe assez peu de données permettant de mesurer l’ampleur de la fraude et en particulier d’appréhender les interactions possibles entre les différents schémas de fraudes (fraude fiscale et travail dissimulé, par exemple). Face aux manques de données individuelles, certains chercheurs universitaires se sont intéressés aux approches macro-économiques. Une vaste littérature a ainsi permis de mettre en lumière une certaine croissance des phénomènes de fraude au cours des dernières décennies. Mais, les approches macro-économiques conduisent parfois à des estimations très variables et à des résultats contradictoires, notamment quant à l’impact des changements de l’environnement fiscal. L’examen des grands agrégats économiques nous apporte, par ailleurs, assez peu d’éclairage sur les déterminants de la fraude et donc sur les leviers les plus efficaces pour lutter contre la fraude.

C’est pourquoi, des scientifiques ont eu recours à une analyse micro-économique. Celle-ci peut, en effet, s’avérer utile pour appréhender les déterminants de la fraude et l’impact de chacun des paramètres étudiés. Plusieurs travaux ont alors été développés en ce sens. Ils sont présentés dans la thèse de doctorat de Nadia Joubert intitulée « Offre individuelle de travail au noir : approche micro-économétrique », seule thèse française sur le sujet à ce jour. Après un nécessaire travail de définition, elle recense les différentes approches disponibles (macro-économiques et micro-économique) pour évaluer des phénomènes qui, par nature, se veulent dissimuler. L’analyse qui y est développée permet, en outre, à partir d’une rare base de données issue d’une enquête réalisée auprès des ménages canadiens, de tester l’influence sur la décision de frauder de la fiscalité, mais également des normes sociales prévalant dans la société et de l’idée que les individus s’en font. Elle permet donc d’apprécier la sensibilité des comportements aux politiques de répression de la fraude au Canada.

De ces travaux, il ressort notamment que la fiscalité joue au Canada un rôle décisif dans la décision de fraude. Un accroissement des prélèvements fiscaux renforce, en effet, l’incitation à frauder. En revanche, les dispositifs de répression de la fraude manquent cruellement de crédibilité et s’avèrent peu efficaces. Au Canada, les personnes les plus jeunes paraissent très sensibles à la menace d'ostracisme social. Ce résultat atteste du rôle déterminant des normes sociales dans la décision de fraude et représentent ainsi un instrument politique potentiellement décisif pour limiter les pratiques frauduleuses.  De même,  l'influence  de  l'entourage est cruciale dans la décision de frauder. Le jugement moral porté sur la fraude, l'approbation des proches et la conviction d'un phénomène très répandu dans la société renforcent l'attrait des activités frauduleuses.

Les implications de ces travaux en termes de politique économique sont également particulièrement importantes. Ainsi, deux axes d'interventions politiques apparaissent. Le premier axe issu de ces travaux menés pour le Canada concerne les individus dans leur décision de frauder, le second axe vise davantage les individus déjà fraudeurs et pour lesquels, non seulement des effets de réseau importants sont en action, mais une certaine expertise dans la dissimulation de la fraude s'est développée. Diverses mesures peuvent être envisagées afin de dissuader les individus de commettre des activités frauduleuses. Elles devront être menées conjointement à d'autres dispositifs orientés vers les fraudeurs. En effet, les politiques de lutte contre la fraude manquent de crédibilité auprès des plus expérimentés, tandis que le renforcement de la probabilité de détection semble être un moyen efficace de dissuasion au démarrage d’une activité frauduleuse. La répression apparaît, en outre, appropriée à certains groupes d'individus et non à d'autres. C'est pourquoi, si le renforcement des contrôles peut s'avérer efficace, l'amélioration du ciblage des contrôles sur les catégories les plus à risque est certainement une politique plus efficace encore, et par conséquent plus rentable pour les autorités gouvernementales. L'avantage d'une telle politique différenciée selon le comportement est qu'elle émet le signal d'une tolérance minimale envers les fraudeurs, d'une connaissance approfondie des pratiques et d'une volonté affirmée de lutter contre la fraude. Elle évite, en outre, toute suspicion envers les individus honnêtes et devrait, en ce sens, favoriser l'observance des lois.

Au regard de ces travaux concernant le Canada, le volet répressif demeure incontournable en matière de lutte contre la fraude. Néanmoins, une politique efficace à plus long terme nécessite que l'on envisage des dispositifs incitatifs. De ce point de vue, les campagnes de sensibilisation de la population sont certainement les plus appropriées. En revanche, toute initiative visant à agir sur les perceptions psychologiques est, en fait, très délicate à mener. Aussi, plutôt que de vouloir influencer les croyances individuelles en agitant de grands principes moraux, mieux vaudrait sans doute se concentrer sur des considérations dépourvues de tout jugement éthique. Une campagne de sensibilisation pourrait aussi s'avérer plus efficace si le message véhiculé était l'affirmation de la priorité accordée au développement des activités de contrôle et des moyens mis en œuvre pour détecter la fraude. Dans ce cas, cependant, le principal message à transmettre n'est certainement pas celui d'une surveillance renforcée de tous les agissements -ce qui susciterait au contraire la défiance des individus. L'information doit plutôt porter sur le caractère hors-la-loi, et pénalisant pour ceux qui respectent les règles, des pratiques frauduleuses. Les pouvoirs publics obtiendront probablement davantage l'adhésion des citoyens en les informant sur leurs obligations respectives, sur les risques encourus, et en leur expliquant surtout en quoi un comportement déviant pénalise, non seulement le système, mais également chacun d'entre eux.

 

 

2. La question de l’efficacité des politiques publiques et des facteurs d’influence de la fraude

La mesure de l’efficacité des politiques mises en œuvre est toujours est un sujet largement débattu. En effet, celle-ci est d’une première importance car elle conditionne les dispositions qui seront et devront être prises par les pouvoirs publics. Mais, elle se heurte à d’importantes difficultés techniques et institutionnelles.

La note n°1 du Conseil d’Analyse Economique (CAE) intitulée « Evaluation des politiques publiques », parue en février 2013, offre de ce point de vue un panorama complet des méthodes utilisables, mais surtout des conditions nécessaires à leur utilisation adéquate. Un séminaire sur le sujet a également été organisé par le CAE le 26 avril 2013 : http://www.cae.gouv.fr/seminaire-sur-l-evaluation-des-politiques-publiques.html.

Plusieurs laboratoires de recherche ont également été développés, notamment le Laboratoire d’Evaluation des Politiques Publiques (LEPP) du Centre de Recherche en Economie et Statistique (CREST) : http://www.crest.fr/index.php?option=com_content&view=article&id=16&Itemid=35.

Une école thématique du CNRS sur l’évaluation des politiques publiques se réunit également chaque année pour débattre sur le sujet :http://www.tepp.eu/.

Plusieurs travaux universitaires sont également menés en ce qui concerne l’évaluation des politiques publiques en sens large. A titre d’exemple, citons :

  • les deux numéros spéciaux de la Revue Française d’Economie consacrés à « L’évaluation des politiques publiques » de juillet 2012 (volume 27) et juillet 2011 (volume 26) : http://www.revuefrancaisedeconomie.fr/#. Les travaux présentés portent sur un champ d’analyse très large, mais présentent l’intérêt d’illustrer, par des applications concrètes, l’utilisation que l’on peut faire des démarches d’évaluation expérimentale (comparaison des résultats obtenus par les individus éligibles au dispositif) ou structurelle (évaluation de l’impact d’une réforme à partir d’une modélisation théorique préalable et de la définition d’une structure causale).

Sur le champ de l’évaluation de l’efficacité des politiques de lutte contre la fraude à proprement parler, on peut citer notamment les travaux suivants :

  • L’article de recherche, co-écrit par Charles Bellemare, Bernard Fortin, Nadia Joubert et Steeve Marchand, intitulé « Effets de pairs et fraude sociale : une analyse économétrique sur données françaises » et paru en décembre 2012 dans les séries scientifiques du Centre Interuniversitaire de Recherche en Analyse des Organisations (CIRANO, Canada). A partir de données issues des contrôles aléatoires menées par les Urssaf et l’Acoss dans le secteur du commerce de détail non alimentaire, cet article montre que lorsqu’un salarié dissimulé cesse de l’être à la suite du contrôle de son employeur, ce sont entre 2 et 3 salariés dissimulés qui cessent également de l’être.  De même, lorsqu’un établissement contrôlé cesse de frauder, ce sont entre 2 et 3 autres établissements qui cessent également de frauder sans qu’ils n’aient eux-mêmes été contrôlés. En effet, en raison de l’existence d’interactions entre les cotisants, le comportement de fraude des uns influence celui des autres et explique la propagation ou la résorption de la fraude sur le territoire. La prise en compte de cet « effet multiplicateur » de l’impact direct du contrôle est essentiel pour apprécier l’efficacité réelle d’une politique de lutte contre la fraude. En effet, ne pas le prendre en considération revient à minimiser l’influence de la politique publique.
  • Un article de recherche similaire, publié en 2008 par Galbiati et Zanella et intitulé « The Social Multiplier of Tax Evasion : Evidence from Italian Audit Data », montre que l’impact du contrôle sur la propagation ou la résorption de la fraude se situe entre 2.5 et 3. Autrement dit, lorsqu’une entreprise cesse de frauder à la suite de la découverte de ses agissements frauduleux, 3 autres entreprises cessent également de frauder.

3. La question de la détection de la fraude

L’un des enjeux majeurs de la lutte contre la fraude est celui de la détection des comportements frauduleux et en particulier de ceux qui présentent les risques les plus élevés. A ce propos, les  scientifiques ont développés des techniques fondées sur des modélisations statistiques et mathématiques sophistiquées en vue d’améliorer le ciblage de la fraude à partir des données administratives dont disposent les acteurs de la lutte contre la fraude.

A titre d’exemple, citons notamment :

  • les travaux de Jonathan S. Feinstein dans le domaine de fiscalité américaine. Son site recense l’ensemble de ses publications relatives à  la conformité fiscale (ou « tax compliance ») : http://jonathanfeinstein.com/pubs-tax.html, de même que ses publications relatives à la détection :  http://jonathanfeinstein.com/pubs-det.html. Sur ce dernier point, les articles suivants font référence en la matière :  http://jonathanfeinstein.com/PDFs/approaches.pdfhttp://jonathanfeinstein.com/PDFs/detection.pdf,
  • Un exemple d’application française à partir des données recueillies par les Urssaf et généralisables à l’ensemble des acteurs de la lutte contre la fraude peut être trouvé dans l’article de Nadia Joubert « Processus de détection et évaluation de la fraude sociale », paru en 2009 à la Revue économique. Au-delà de la sélection des individus (au sens statistique du terme) les plus à risque, cet article propose une démarche visant à quantifier l’ampleur réelle de la fraude, i.e. à la fois la fraude détectée et celle ayant échappé à la détection soit dans la phase de sélection des individus à contrôler, soit lors du contrôle lui-même.
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